1、非上市公众公司监管理念与制度机制研究摘要：非上市公众公司涉及公众投资者，理应纳入证券市场统一监管体系。但由于非上市公众公司的主要服务对象是创新型中小微企业，因此应实行有别于上市公众公司的监管理念和制度机制。 关键词：非上市公众公司；监管理念；制度机制 中图分类号：F83 文献标识码：A 文章编号：16723198（2013）17010701 0 引言 我国早在 2005 年修订的证券法中就将公开发行不上市的公众公司纳入了证券市场统一监管的范围。根据这一立法精神，国务院办公厅关于打击非法发行股票和非法经营证券业务有关问题的通知 （国办发200699 号）明确提出了非上市公众公司的概念，并要求证监
2、会将非上市公众公司监管纳入法制轨道。但是，由于我国长期没有出台非上市公众公司的监管办法，因此造成严重的中小微企业直接融资与监管过度的冲突。一方面任何公司如果在公开发行后股东人数超过 200 人，但没有在沪深交易所上市，那么就触碰了“非上市公众公司”这一监管红线，就有可能涉嫌“非法集资”或“非法证券经营” ；另一方面由于现行创业板的上市门槛过高，众多中小微企业难以利用资本市场进行直接融资。这一制度性缺陷不仅妨碍了场外市场体系的建设，而且还容易诱致企业和场外市场组织规避监管进而冲击证券市场稳定的风险。 正是在这种背景下，2012 年 6 月 15 日，酝酿六年之久的非上市公众公司监督管理办法 （下
3、称“监管办法” ）开始向社会公开征求意见。同年 9 月 28 日，该办法正式发布，并于 2013 年 1 月 1 日起施行。 考虑到非上市公众公司监管是一个崭新的领域，而且此类公司具有数量多、规模小、经营不确定等特点，因此，为了增强对非上市公众公司的有效监管，有必要对非上市公众公司监管的理念和制度机制等进行探讨。 1 非上市公众公司的监管理念 监管办法制定的根本出发点和落脚点是建立高效有序的场外市场，支持知识和技术创新型企业、现代农业企业、小型微型企业的股本融资、股份转让、公司重组等活动，促进中小企业稳步成长。此外，虽然非上市公众公司也涉及公众利益，但是，相对于上市公众公司，它所面向的公众不是
4、一般社会公众，而是风险承受能力比较高、专业性比较强的机构和个人投资者。因此，除追求促进资本市场配置效率、保护投资者利益以及维护市场稳定等共性价值外，对非上市公众公司应坚持与上市公众公司有所区别的监管理念，即一方面要放松行政管制，降低非上市公众公司的监管成本，提高非上市公众公司的交易效率；另一方面要强化监管，提高非上市公众公司的治理水平，增强市场的透明度和有效性，切实防范市场风险和保护投资者利益。具体说，主要包括以下几个方面： 1.1 放松行政管制、简化许可程序与强化信息披露机制 在我国，不管股票最终上不上市，公开发行股票都必须经过证监会的批准。随着我国经济发展的飞跃性攀升，上市公司必将越来越来
5、，而为了更好地为企业发展融资，公开发行股票也正成“星火燎原之势” 。这就要求证监会一方面必须抓好股票发行的监管工作；另一方面则要将工作简化、放松管制，尤其是对于公开发行的非上市股票，更应该放松市场准入条件，让更多的公开发行不上市股票募集资本，进而推动企业的良性发展，为此，对于证监会而言，做好公开发行不上市股票的监管乃至市场准入工作，则必须遵照以下两个方面来推行： 第一，在准入条件上，对企业的市场准入财务门槛不应设置过高甚至可以不设财务门槛，对于企业盈利指标的要求也不应该做过多要求，只需要在具体的企业信息审核工作中，重点关注其业务经营、企业管理、信息披露等方面进行严格把关即可。如果都符合证券法的
6、基本要求，便可放行。 第二，在准入程序上，公开发行并上市的股票一般设有发审委组织，笔者看来，这种组织对于公开发行不上市的股票是多此一举，没有太大必要，可以考虑不设。类似于公开发行并上市股票所必须经过的保荐制在这里也是多余的。去除这些制度的限制，只是为了大大简化核准程序，方便企业“集众人之力”来实现发展。 当然，放松监管、简便程序并不意味着对其管理的“放任自流” ，尤其是在企业的信息披露上，必须做到“严格把关、突出重点”的原则，并要求发行股票不上市的企业必须披露投资者所关注的司核心竞争力和风险因素，而且是定期披露（半年一次） ，确实保证投资者的利益，也为市场的透明、公开、公平奠定基础。 1.2
7、强化公司自治与强化中介机构职能并重 与上市公众公司相比较，非上市公众公司具有“船小好调头”的特点，因为其本身就是一些规模较小的企业，所涉及的利益面不广、社会危害性也不大，而且大多是家庭式企业，为此，在其发行股票时，除了必要的监管之外，要更多地引导其根据公司法 、 证券法的要求来实行“自治” ，无论其基本的企业经营管理活动，还是企业风险规避、管控，企业纠纷的处理等等，都需要严格遵照相关法律法规来进行，以凸显“自主发展、自主管理”的优越性。此外，还需要发挥中介职能机构在企业发行股票过程中的积极作用，尤其是会计事务所、证券公司等等，以保证企业各项信息的准确性与权威性。 1.3 降低发行成本 毋庸置疑
8、，在发行股票的非上市公众公司中，存在着诸多的小微企业以及创新型企业，这些企业与上市公众公司在企业管理、业务经营等方面存在着较大地区别，基于此，可以考虑在其发行股票时采取“储架式”发行模式，为企业股票发行提供更大的空间和弹性，以助推小微企业的发展环境的改善。此外，还可以为小微企业“量身定做”快速融资豁免机制，即定向发行后股东累计不足 200 人的，或者在 12 个月内发行股票累计融资额低于 1000 万元的非上市公众公司，不要求其向监管部门申请核准，可以自办发行、事后备案，为企业快速融资建立绿色通道。这样做的结果，将最大限度地降低企业的股票发行成本，为企业的科学发展与运转“保驾护航” 。 2 非
9、上市公众公司的监管制度机制 2.1 非上市公众公司的治理制度机制的优化 非上市公众公司的治理，重在优化。前文提到必须依法实行“自治” ，才能保证企业的发展经营状况的优化，而企业出资人的基本利益保障也与“自治”息息相关。对此，在“自治”框架之下，非上市公众公司必须做好以下工作： 第一，企业发展、制度先行。对非上市公众公司来说，能否根据本身的特点制定出一套合理有效地治理制度，是保证其高效运转的基本前提，为此，在对非上市公众公司进行监管时，必须建立非上市公众公司章程指引 ，并明确规定非上市公司治理制度确立的基本条款，为非上市公众公司在构建治理制度提供依据。 第二，非上市公众公司治理制度的确立必须始终
10、凸显保护出资人权益的核心，这就要求非上市公众公司的董事会在审查企业治理机制时要着重关注出资人在讨论、评估方面的公平表达权利，而在企业治理章程表决的过程中，可以考虑根据实际情况进行回避表决。以保证企业治理章程的公平、公正、合理。 2.2 非上市公众公司的信息披露制度机制 无论是上市公众公司还是非上市公众公司，实行严格、准确的信息披露是其进入市场并参与市场竞争的基本责任和义务，而在监管部门对企业进行监管的过程中，信息监管无疑是重中之重。这不仅是保证出资人基本知情权的前提，更是保证出资人合法权益并让其能及时了解企业相关信息的基本保障。为此，必须做好对企业信息披露的监督制度。 第一，要想方设法降低企业
11、的信息披露成本。对于企业而言，降低成本是其发展的关键，而在降低成本中，必然包含信息披露成本的降低，这就要求企业在信息披露内容上“就重避轻” ，重点在企业核心竞争力以及风险因素的披露上；在披露频率上要坚持“半年度报告与年度报告相结合” ，即不需要每月公布或者每季公布，节约成本；在信息披露方式上，必须要求在证监会指定的信息披露平台公布，为出资人提高简便、快捷的信息获知渠道，同时进一步减少信息成本支出。 第二，实行分层次的信息披露监管，对公开转让和定向发行的公司要求披露公开转让说明书或者定向发行股票预案、年度和半年度报告，对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过 200 人的公司，仅要求简要披露定向
12、转让说明书和年度报告。 2.3 非上市公众公司的股票转让制度机制 为兼顾监管的包容性和有效性， 监管办法对通过股票转让成为非上市公众公司实行分层次的、富有弹性的许可管理。对申请股份公开转让的公司，不设财务指标，不做盈利要求。重点要求治理机制健全、信息披露规范。对因其股票向特定对象转让导致股东累计超过 200 人的公司，不设准入门槛，可在上述情形发生后 3 个月内向证监会申请核准或者降低股东人数。同时为防止监管套利，不允许其股票公开转让，只能向特定对象以非公开方式协议转让。对未经核准的，将启动打击非法发行股票机制。如果此类公司拟公开转让或定向发行，则按照相关规定申请核准。 参考文献 1李成.中级金融学M.西安：西安交通大学出版社，2007. 2李盾.管理层收购 ABCM.北京：对外经济贸易大学出版社，2003. 3彭冰.中国证券法学（2 版）M.北京：高等教育出版社，2007. 4胡甲庆.金融创新与监管改革视域下的中国证券法制M.北京：科学出版社，2012.
