1、美国自动减支美国正在从自大萧条以来最严重的财政危机中复苏，预算削减的到来却为此蒙上一层阴霾。 由于美国政府未能就减赤协议的替代性措施达成协议，2013 年 3 月1 日晚间，美国总统奥巴马指示联邦机构开始实施全面的预算支出削减措施，由此正式启动了总规模 850 亿美元的美国联邦支出强制性削减计划。早在 2011 年 8 月，美国总统奥巴马签署预算控制法案 ，设置了名为“自动支出削减计划”的机制，每财年强制削减政府开支约 1090 亿美元，并拟在未来 10 年实施新的支出上限以节省 9170 亿美元。按此法案，美国联邦政府从 2013 年 1 月 1 日至本财年底（2013 年 9 月底）应削减
2、约 1090 亿美元。而根据美国两党在 1 月初达成的解决“财政悬崖”的方案，本财年约 240 亿美元开支削减将通过减少政府项目拨款等方式实现，其余 850 亿美元延期两个月，至 3 月 1 日起再执行。该指令要求超过 20 家联邦机构、白宫和国会在未来 7 个月收缩预算，以削减约 850 亿美元的预算资金。其中，减支措施涉及国防（占比超过一半）和国内项目，预计联邦支出将在数周甚至数月后以缓慢的节奏逐步收缩，各种补贴很快减少，甚至医疗保险计划中支付给医生和医院的资金也将缩减。 自动减赤机制生效后，美国国防预算将在本财政年度剩下的 7 个月中砍掉大约 460 亿美元。未来 10 年，国防部将在原
3、有削减 4870 亿美元军费基础上新增 4700 亿美元开支削减任务。对此，美国国防部开始采取系列措施应对。这些措施包括：除驻阿富汗部队外，陆军和海军陆战队减少士兵训练、海军从 4 月开始逐渐暂停至少 4 个舰载航空兵联队战机飞行时间，空军立刻减少战机的飞行时间，让 80 万文职人员大多数从 4月份开始缩减工时减薪（收入将减少 20%左右） ，然而 140 万军职人员收入和福利不受自动减赤影响。实际上，国防部从 1 月份已开始减少开支，暂停雇佣新人，解雇临时工，并将驻海湾地区的航空母舰数量减至一艘。各兵种则开始减少设施维护和暂停发放采购合同。美国航空管理局表示，将迫使所有 4.7 万名雇员无薪
4、休假一段时间，其中包括航空交通管制人员。美国社会保障局和美国国税局则表示，削减支出将会使美国公民要花费更长时间来申请退休金和残障补助及税务申报。 根据美国国会预算办公室表示，2013 财年尤其是 3 月 1 日至 9 月底，美国联邦政府要自动减支 850 亿美元，相当于 2012 财年联邦预算支出的2.4%，在大约 1200 个联邦项目中分摊，包括国防开支、非国防开支（含住房、教育或交通运输项目）以及联邦医疗保险（联邦政府支出减少 2%） 。根据政府官员的不同估计，支出削减规模占各机构总预算的比例将在 5%到 13%不等。其中，国防开支包括五角大楼和国防情报支出，总计自动减支占美国联邦预算支出
5、比例的 7.9%，要求许多项目开支在未来 7 个月内削减掉约 13%。 联邦支出消减任务并不是在未来 7 个月内平均分配，而是各机构可以视情况自行决定每个月的消减比例。从目前各机构的应对措施看，大规模削减将会从 4 月份开始，很可能会尽量做到平均以避免集中受创。尽管 2013 年 1 月美国政府收入涨幅高达 16.2%，远超过支出 2.9%的同比增幅，实现了 28.83 亿美元的财政盈余，但预计未来 7 个月受制于自动减支约束，民主党政府无法做到“节流”与“开源”并行，其向富人增税的要求也被共和党所否决。至少从目前看来，全覆盖的联邦项目减支计划并没有留给白宫和联邦机构多少自由裁定的灵活空间。
6、很明显，作为被动的应对，联邦各机构需要时间调整预算，多数开支消减措施要延续到几周甚至几个月之后才会生效，因而对美国经济活动的影响并不会立竿见影。从效果看，自动减支计划有助于改善联邦政府的财政状况。根据 CBO 预计，2013 财年美国联邦政府的财政赤字为8450 亿美元，是奥巴马总统任内首次年度财政赤字降至 1 万亿美元以下。然而，自动减支随之而来的负面影响也是不言而喻的。 一是显著影响到政府雇员的就业与收入。前面提及，许多联邦机构已开始停止招募新人，并向大约 100 万名公务员发出强制性的无薪休假通知（估计 4 月份前后可能启动每周强制休假一天的方案） 。显然，数以十万计的美国人最终将从无薪
7、休假、裁员和薪资削减中感觉到相关影响。如果国会在 3 月 27 日的最后期限前不能达成为政府提供融资协议，部分机构可能因缺乏资金而被迫关门，这可能导致很多政府雇员无限期下岗。根据 CBO 预测，本财年 850 亿美元的开支削减可能造成约 70 万个就业岗位流失，预计 2013 年失业率仍将会接近 8%左右。此外，政府人员及其收入的减少（如国防部文职人员减薪 20%，停止新募、培训等） ，将会在一定程度上影响政府公共服务的质量，尤其是裁减部分教师、消防员、机场空管员等岗位，可能造成学校课时减少、救灾应急不力以及机场航班延误等不便。 二是政府开支减少将会延缓经济复苏。从 GDP 支出法看，公共支出
8、减少意味着总需求下降，这将会拉低 GDP 增长。根据 CBO 预测，自动减支计划实施可能拖累 2013 年美国经济增长 0.6 个百分点，但不至于使得美国经济重陷衰退，2013 年美国经济仍会维持 1.4%，低于 2012 年 2.2%的实际增长率和 2014 年 3.4%的预测值。显然，政府开支减少将会产生一系列的连锁反应，比如影响到与之联系紧密的军工订单、基建设施等项目，甚至影响到科研、职业技能培训等关键领域。现受影响的联邦机构已开始向承包商以及州和地方政府官员发出削减开支的通知函，告知自己的开支削减计划与范围。 三是自动减支启动预示美国党争白热化。伴随着自动减赤机制的启动，美国两党政治纷
9、争趋向白热化。美国两党维持各自利益互不相让，不仅表现在开支削减实施效果上面出现较大分歧，而且普通民众对两党的态度也发生变化。据美国广播公司（ABC）新闻网的调查显示，自动减赤机制的启动使 52%的美国人对民主党政府表现出不满，而对造成这一问题的共和党，约有 67%的民众表示埋怨和提出质疑。可以预见，自动减支事件将会对美国未来政治生态产生一定的影响。 尽管奥巴马政府在自动减支方面不具有主动权，联邦财政既不能“开源” （向富人征税）还要大幅度“节流” ，极大束缚了奥巴马政府提振美国经济竞争力的作为。奥巴马预计，自动减支不会引发大规模的金融危机，但公众会受到负面影响。从种种迹象看，2013 年初奥巴
10、马政府的走马换将表明，新团队将会把主要精力放在促进国内经济增长和创造私营部门就业机会上，从而弥补政府部门就业机会减少，实现早先提出的再工业化战略。 美国量化宽松货币政策可能会延续一段时间。受财政拮据影响，美国政府要实现其恢复经济增长和提振私营就业的目标，就可能更加依赖量化宽松的货币政策。在财政政策受到掣肘的情况下，要完成基础设施、高端制造业、科技创新等领域的投资，则有必要美联储配合延长量化宽松货币政策，以保证现有依赖财政资助的项目转向依靠中长期商业融资，使自动减支计划对经济活动的影响降至最小。 在受制于国内预算现实约束下，奥巴马政府将可能更倾向于寻求更加务实的对外合作战略，尽量避免单边主义行动，在使用美国力量时有的放矢，更可能依靠构建联盟的办法应对国际事务。对中国而言，尽管现实世界仍有美国主导，但只要不与美国及其盟友产生正面冲突，中国经济社会发展的机遇期仍会延续，与美国及其盟国的开放合作，也有助于中国加快改善国内经济质量，逐步解决社会积弊。 （作者分别为中国国际经济交流中心经济研究部副部长、副研究员）
