1、1 福 建 省 农 村 扶 贫 开 发 办 法 解 读福 建 省 人 民 政 府 公 报 2017-05-20一 、 福 建 省 农 村 扶 贫 开 发 办 法 （ 以 下 简 称 办 法 ） 的 制 定背 景 和 立 法 目 的 ？第 一 条 为 了 规 范 农 村 扶 贫 开 发 工 作 ， 加 快 农 村 贫 困 地 区 和 贫 困 人口 脱 贫 致 富 ， 促 进 区 域 协 调 发 展 ， 根 据 有 关 法 律 、 法 规 ， 结 合 本 省 实际 ， 制 定 本 办 法 。解 读 ： 扶 贫 开 发 是 党 中 央 、 国 务 院 在 改 革 开 放 进 程 中 ， 针 对 农
2、村发 展 不 平 衡 的 实 际 ， 为 缓 解 和 消 除 贫 困 ， 最 终 实 现 共 同 富 裕 而 采 取 的重 大 战 略 决 策 。 改 革 开 放 以 来 ， 我 国 扶 贫 开 发 事 业 取 得 了 举 世 瞩 目 的成 就 。 特 别 是 党 的 十 八 大 以 来 ， 习 近 平 总 书 记 多 次 深 入 贫 困 地 区 调 研 ，提 出 了 实 施 精 准 扶 贫 、 精 准 脱 贫 等 一 系 列 新 思 想 、 新 思 路 、 新 举 措 。党 中 央 、 国 务 院 相 继 出 台 了 中 共 中 央 国 务 院 关 于 打 赢 脱 贫 攻 坚 战 的决 定
3、、 中 国 农 村 扶 贫 开 发 纲 要 （ 2011 2020 年 ） 等 重 要 文 件 。省 委 、 省 政 府 认 真 贯 彻 落 实 党 中 央 、 国 务 院 的 决 策 部 署 ， 相 继 出 台 了“2001 2010”、 “2011 2020”两 个 农 村 扶 贫 开 发 10 年 纲 要 、 福 建省 “十 三 五 ”扶 贫 开 发 规 划 中 共 福 建 省 委 、 福 建 省 人 民 政 府 关 于 推进 精 准 扶 贫 打 赢 脱 贫 攻 坚 战 的 实 施 意 见 （ 闽 委 发 2015 25 号 ） 、 中 共 福 建 省 委 、 福 建 省 人 民 政 府
4、 关 于 进 一 步 扶 持 省 级 扶 贫 开 发 工 作重 点 县 加 快 发 展 的 若 干 意 见 （ 闽 委 发 2013 8 号 ） 等 系 列 文 件 。根 据 中 共 中 央 国 务 院 关 于 打 赢 脱 贫 攻 坚 战 的 决 定 关 于 “完 善 扶 贫开 发 法 律 、 法 规 ， 抓 紧 制 定 扶 贫 开 发 条 例 ”的 要 求 ， 为 贯 彻 落 实 省 委 、省 政 府 扶 贫 开 发 工 作 的 政 策 措 施 ， 全 面 实 施 科 学 扶 贫 精 准 扶 贫 ， 全 面加 强 对 扶 贫 开 发 资 金 项 目 管 理 ， 迫 切 需 要 加 快 对 扶
5、 贫 开 发 工 作 法 制 化建 设 进 程 。2015 年 ， 我 省 农 村 地 区 贫 困 人 口 发 生 率 仍 有 1.82%， 目 前 尚 有23 个 省 级 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 ， 2200 个 扶 贫 开 发 重 点 村 ， 50 万 人 的2扶 贫 开 发 对 象 。 与 一 些 中 西 部 省 份 相 比 ， 我 省 贫 困 人 口 数 量 不 算 太 多 ，但 分 布 比 较 散 ， 而 且 多 处 于 比 较 偏 远 、 交 通 和 经 济 发 展 条 件 比 较 差 的山 区 老 区 ， 脱 贫 攻 坚 任 务 仍 然 十 分 艰 巨 。 近 年 来
6、 ， 农 村 扶 贫 开 发 在 取得 显 著 成 绩 的 同 时 ， 也 凸 显 出 了 不 少 迫 切 需 要 解 决 的 问 题 ， 如 ： 有 些地 方 扶 贫 开 发 缺 乏 系 统 筹 划 ， 扶 贫 工 作 机 构 不 健 全 、 人 员 配 备 不 足 ；财 政 下 拨 的 扶 贫 资 金 使 用 效 率 不 高 ； 运 用 扶 贫 资 金 形 成 的 资 产 权 属 、管 理 维 护 以 及 收 益 分 配 等 问 题 还 不 够 明 确 ； 因 病 因 灾 因 学 等 致 贫 或 返贫 问 题 仍 比 较 突 出 ； 扶 贫 投 入 与 减 少 相 对 贫 困 需 要 的
7、投 入 相 比 仍 显 不足 等 等 。 同 时 ， 随 着 扶 贫 开 发 机 制 创 新 步 伐 加 快 ， 出 现 了 一 些 新 问 题和 新 情 况 ， 也 都 需 要 通 过 立 法 加 以 规 范 。我 省 历 来 重 视 扶 贫 开 发 工 作 ， 习 近 平 同 志 在 宁 德 工 作 期 间 就 提 出 ：“要 使 弱 鸟 先 飞 ， 飞 得 快 ， 飞 得 高 ， 必 须 探 讨 一 条 因 地 制 宜 发 展 经 济 的路 子 。 ”他 用 “滴 水 穿 石 ”精 神 统 领 扶 贫 开 发 工 作 ， 不 断 研 究 探 索 扶 贫 开发 新 思 路 、 制 定 新
8、举 措 、 探 索 新 路 子 、 建 立 新 机 制 ， 形 成 “弱 鸟 先 飞 ”、“滴 水 穿 石 ”等 全 国 性 的 扶 贫 开 发 经 验 ， 对 全 面 建 成 小 康 社 会 具 有 重 要 指导 意 义 。 我 省 在 扶 贫 开 发 工 作 中 还 探 索 出 了 具 有 一 定 地 方 特 色 的 扶 贫措 施 ， 积 累 了 许 多 宝 贵 的 经 验 和 做 法 。 如 ： 龙 岩 市 “九 措 施 到 户 ”、 三明 “348”、 宁 德 市 “664”精 准 扶 贫 工 作 机 制 、 武 平 县 建 档 立 卡 精 准 识 别 机制 、 长 汀 县 共 建 山
9、 海 产 业 园 区 机 制 、 屏 南 县 小 额 信 贷 扶 贫 到 户 机 制 等等 。 这 些 宝 贵 的 经 验 和 做 法 ， 急 需 上 升 到 立 法 层 面 ， 进 一 步 推 进 我 省扶 贫 开 发 工 作 步 入 法 治 化 、 规 范 化 、 制 度 化 的 新 阶 段 ， 有 力 提 升 扶 贫开 发 工 作 的 质 量 和 水 平 。 中 国 农 村 扶 贫 开 发 纲 要 （ 20112020 年 ） 明 确 提 出 “加 快 扶贫 立 法 ， 使 扶 贫 工 作 尽 快 走 上 法 制 化 轨 道 ”。 目 前 ， 全 国 已 有 四 川 、 甘肃 、 贵 州
10、 等 17 个 省 市 制 定 了 地 方 性 法 规 ， 而 我 省 在 这 方 面 却 显 得 较 为落 后 。 因 此 ， 为 解 决 农 村 扶 贫 开 发 工 作 中 遇 到 的 问 题 ， 巩 固 和 扩 大 农村 扶 贫 工 作 成 果 ， 借 鉴 兄 弟 省 市 农 村 扶 贫 开 发 立 法 的 经 验 ， 制 定 福3建 省 农 村 扶 贫 开 发 办 法 十 分 必 要 。 这 不 仅 是 扶 贫 开 发 工 作 的 一 项 重要 制 度 创 新 ， 也 是 贯 彻 落 实 中 央 从 “扶 贫 ”到 “脱 贫 ”重 大 决 策 部 署 的 具体 体 现 ， 对 于 建
11、设 “机 制 活 、 产 业 优 、 百 姓 富 、 生 态 美 ”的 新 福 建 具 有十 分 重 要 的 意 义 。二 、 制 定 本 办 法 的 指 导 思 想 是 什 么 ？解 读 ： 制 定 办 法 以 中 共 中 央 国 务 院 关 于 打 赢 脱 贫 攻 坚 战 的决 定 为 指 导 思 想 ， 认 真 贯 彻 落 实 全 省 扶 贫 工 作 会 议 尤 书 记 、 于 省 长的 讲 话 精 神 ， 力 求 将 精 准 扶 贫 的 内 涵 贯 穿 始 终 ， 将 党 中 央 、 国 务 院 和省 委 、 省 政 府 出 台 的 有 关 扶 贫 开 发 政 策 文 件 及 扶 贫
12、开 发 工 作 中 积 累 的宝 贵 经 验 和 做 法 上 升 到 立 法 层 面 。三 、 办 法 主 要 规 范 了 哪 些 内 容 ？ 办 法 共 7 章 46 条 ， 主 要 在 以 下 几 个 方 面 做 了 明 确 规 定 ： （ 一 ）适 用 范 围 、 定 义 及 原 则 ； （ 二 ） 扶 贫 对 象 ； （ 三 ） 扶 贫 开 发 措 施 ；（ 四 ） 资 金 与 项 目 管 理 ； （ 五 ） 监 督 检 查 和 法 律 责 任 。四 、 扶 贫 对 象 是 指 什 么 ， 如 何 确 定 、 退 出 ？第 七 条 扶 贫 对 象 是 指 按 照 国 家 和 本 省 规
13、 定 的 现 行 标 准 识 别 、 认 定的 贫 困 户 、 贫 困 村 和 省 级 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 。设 区 市 人 民 政 府 可 以 根 据 本 辖 区 经 济 社 会 发 展 总 体 水 平 ， 按 照 不低 于 国 家 和 省 级 现 行 标 准 线 ， 制 定 本 辖 区 内 贫 困 户 、 贫 困 村 和 扶 贫 开发 工 作 重 点 县 的 扶 贫 标 准 。第 九 条 贫 困 户 按 照 下 列 程 序 确 定 ：（ 一 ） 村 民 委 员 会 在 本 村 公 布 贫 困 户 申 报 公 告 ；（ 二 ） 农 户 向 村 民 委 员 会 提 出 申 请
14、；（ 三 ） 各 行 政 村 召 开 村 民 代 表 会 议 进 行 民 主 评 议 ， 形 成 初 选 名 单 ，由 村 民 委 员 会 和 驻 村 工 作 队 （ 驻 村 、 包 村 干 部 ） 核 实 后 进 行 第 一 次 公示 ， 经 公 示 无 异 议 后 报 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 ；4（ 四 ） 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 对 各 村 上 报 的 初 选 名 单 进 行 审 核 ， 确 定贫 困 户 名 单 ， 分 别 在 各 行 政 村 进 行 第 二 次 公 示 ， 经 公 示 无 异 议 ， 报 县（ 市 、 区 ） 扶 贫 开 发 领 导 小 组 ；（ 五
15、） 县 （ 市 、 区 ） 扶 贫 开 发 领 导 小 组 对 乡 （ 镇 ） 上 报 的 名 单 进行 审 查 确 认 后 ， 在 各 行 政 村 进 行 公 告 。村 民 对 审 核 结 果 有 异 议 的 ， 可 以 自 审 核 结 果 公 示 之 日 起 七 日 内 向乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 提 出 复 核 申 请 ， 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 应 当 进 行 调 查 、核 实 ， 并 在 五 个 工 作 日 内 公 示 复 核 结 果 。农 户 申 请 有 困 难 的 ， 可 以 由 村 民 小 组 或 者 其 他 村 民 代 为 提 出 申 请 。第 十 条 贫 困
16、户 的 退 出 由 村 民 委 员 会 组 织 民 主 评 议 后 提 出 ， 经 村 民委 员 会 和 驻 村 工 作 队 （ 驻 村 、 包 村 干 部 ） 核 实 、 拟 退 出 贫 困 户 认 可 ，在 村 内 公 示 无 异 议 后 ， 报 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 审 核 ， 报 县 （ 市 、 区 ） 扶贫 开 发 领 导 小 组 审 查 确 认 后 ， 在 所 在 乡 （ 镇 ） 和 行 政 村 公 告 退 出 ， 同时 在 建 档 立 卡 贫 困 人 口 中 销 号 。第 十 一 条 贫 困 村 的 贫 困 发 生 率 降 至 2 以 下 ， 且 符 合 省 定 贫 困
17、村 脱 贫 标 准 的 ， 由 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 提 出 拟 退 出 村 名 单 ， 在 乡 （ 镇 ）和 所 在 村 公 示 无 异 议 后 ， 报 县 （ 市 、 区 ） 扶 贫 开 发 领 导 小 组 审 查 ， 由县 （ 市 、 区 ） 人 民 政 府 批 准 后 ， 向 社 会 公 告 退 出 ， 并 报 设 区 市 扶 贫 开发 领 导 小 组 备 案 。第 十 二 条 省 级 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 的 贫 困 发 生 率 降 至 2 以 下 ，且 达 到 省 定 脱 贫 标 准 的 ， 由 县 级 扶 贫 开 发 领 导 小 组 提 出 退 出 申 请
18、 ， 设区 市 扶 贫 开 发 领 导 小 组 初 审 ， 省 扶 贫 开 发 领 导 小 组 审 核 ， 向 社 会 公 示征 求 意 见 。 公 示 无 异 议 后 ， 报 省 人 民 政 府 按 照 规 定 程 序 批 准 退 出 。第 十 四 条 健 全 和 完 善 扶 贫 开 发 建 档 立 卡 信 息 管 理 系 统 。 贫 困 户 、贫 困 村 信 息 由 乡 （ 镇 ） 人 民 政 府 采 集 ， 省 级 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 信 息5由 县 级 人 民 政 府 扶 贫 开 发 工 作 机 构 采 集 。 采 集 的 信 息 应 当 真 实 、 准 确 。解 读
19、： 办 法 作 以 上 规 定 主 要 基 于 ， 确 定 具 体 的 扶 贫 对 象 是 扶贫 开 发 工 作 的 前 提 和 基 础 ， 精 准 扶 贫 ， 关 键 的 关 键 是 要 把 扶 贫 对 象 摸清 搞 准 ， 把 家 底 盘 清 ， 这 是 前 提 。 心 中 有 数 ， 才 能 工 作 有 方 。 对 此 ，从 三 个 方 面 对 扶 贫 对 象 进 行 精 准 识 别 ， 动 态 管 理 。 一 是 坚 持 以 贫 困 标准 来 确 定 扶 贫 对 象 ， 严 格 按 国 定 标 准 和 省 定 标 准 ， 认 定 扶 贫 对 象 ， 防止 “富 人 戴 帽 ， 穷 人
20、落 榜 ”。 二 是 规 定 严 格 的 认 定 、 退 出 程 序 。 为 防 止扶 贫 工 作 人 情 化 ， 杜 绝 以 权 谋 私 、 优 亲 厚 友 的 现 象 发 生 ， 扶 贫 对 象 的确 定 、 退 出 ， 必 须 经 过 严 格 程 序 ， 三 是 要 求 规 范 建 档 ， 实 行 动 态 管 理 。对 扶 贫 对 象 要 建 档 立 卡 、 建 立 台 账 ， 实 行 定 期 复 查 和 年 度 复 核 ， 进 行动 态 管 理 和 精 准 识 别 。五 、 扶 贫 开 发 措 施 主 要 有 哪 些 ？第 十 五 条 县 级 以 上 人 民 政 府 应 当 将 农 村
21、 扶 贫 开 发 纳 入 本 行 政 区 域国 民 经 济 和 社 会 发 展 规 划 ， 并 制 定 农 村 扶 贫 开 发 专 项 规 划 。县 级 以 上 人 民 政 府 制 定 其 他 专 项 发 展 规 划 ， 应 当 与 本 行 政 区 域 农村 扶 贫 开 发 专 项 规 划 相 衔 接 ， 优 先 保 障 农 村 扶 贫 开 发 需 要 。第 二 十 五 条 县 级 以 上 人 民 政 府 及 其 有 关 部 门 应 当 建 立 健 全 与 农 村扶 贫 开 发 相 衔 接 的 最 低 生 活 保 障 和 特 困 人 员 供 养 等 社 会 保 障 制 度 。 对因 灾 因 病
22、 等 陷 入 暂 时 性 贫 困 人 口 提 供 受 灾 人 员 救 助 或 者 临 时 救 助 ； 对计 划 生 育 特 殊 困 难 家 庭 实 施 关 怀 救 助 ； 对 符 合 低 保 条 件 的 贫 困 人 口 实行 政 策 性 兜 底 保 障 ， 对 符 合 扶 贫 条 件 的 农 村 低 保 对 象 实 行 扶 贫 脱 贫 。第 三 十 条 完 善 省 级 扶 贫 开 发 工 作 重 点 县 挂 钩 帮 扶 制 度 ， 落 实 山 海协 作 、 对 口 帮 扶 工 作 ， 推 进 产 业 园 区 共 建 ， 加 大 山 海 干 部 交 流 力 度 ，健 全 服 务 协 调 机 制
23、， 帮 助 解 决 发 展 中 的 困 难 和 问 题 。解 读 ： 扶 贫 开 发 措 施 ， 必 须 做 到 精 准 施 策 。 精 准 施 策 ， 就 是 要 坚持 问 题 导 向 ， 针 对 不 同 地 区 、 不 同 贫 困 类 型 ， 找 准 “病 灶 ”， 开 对 “药 方 ”6， 做 到 “一 村 一 策 、 一 户 一 方 ”， 切 实 扶 到 点 上 、 扶 到 根 上 。 对 此 ， 办 法 按 照 现 行 的 “两 不 愁 、 三 保 障 ”扶 贫 标 准 ， 除 了 对 造 福 工 程 扶贫 搬 迁 、 金 融 、 产 业 、 教 育 、 科 技 、 文 化 、 健
24、康 、 生 态 等 具 体 扶 贫 措施 作 出 规 定 外 ， 还 重 点 突 出 三 个 方 面 的 扶 贫 措 施 。 一 是 突 出 规 划 的 引领 作 用 。 二 是 规 定 最 低 生 活 保 障 制 度 作 为 扶 贫 的 兜 底 制 度 。 三 是 对 挂钩 联 系 、 对 口 帮 扶 、 山 海 联 动 的 帮 扶 制 度 作 出 规 定 。六 、 扶 贫 项 目 和 扶 贫 资 金 如 何 管 理 ?第 三 十 四 条 财 政 专 项 扶 贫 资 金 应 当 按 照 因 素 测 算 、 资 金 绩 效 、 考核 评 价 、 年 度 扶 贫 开 发 项 目 实 施 计 划
25、等 进 行 分 配 。 重 大 项 目 应 当 按 照国 家 和 省 有 关 规 定 ， 报 同 级 人 民 政 府 审 定 后 实 施 。行 业 扶 贫 资 金 由 行 业 主 管 部 门 依 据 农 村 扶 贫 开 发 规 划 、 行 业 规 划和 任 务 进 行 安 排 。社 会 捐 赠 资 金 的 安 排 使 用 应 当 尊 重 捐 赠 者 的 意 愿 ， 向 捐 赠 者 告 知资 金 使 用 情 况 ， 并 依 照 有 关 法 律 、 法 规 进 行 管 理 和 监 督 。第 三 十 六 条 县 级 以 上 人 民 政 府 应 当 依 据 农 村 扶 贫 开 发 专 项 规 划 ，科
26、 学 论 证 ， 因 地 制 宜 确 定 和 落 实 农 村 扶 贫 开 发 项 目 。农 村 扶 贫 开 发 项 目 实 施 单 位 应 当 根 据 项 目 管 理 要 求 ， 制 定 项 目 实施 方 案 ， 承 担 项 目 责 任 ， 建 立 合 同 管 理 ， 执 行 公 示 公 告 、 竣 工 验 收 、绩 效 评 价 、 档 案 登 记 、 后 续 管 理 等 制 度 。经 批 准 的 农 村 扶 贫 开 发 项 目 不 得 擅 自 变 更 。 确 需 变 更 的 ， 应 当 报原 批 准 部 门 审 批 。解 读 ： 目 前 ， 扶 贫 开 发 项 目 总 体 而 言 管 理 规
27、 范 化 、 法 制 化 程 度 不高 。 扶 贫 开 发 资 金 方 面 则 存 在 多 头 管 理 ， 层 级 分 散 的 情 形 ， 扶 贫 资 金被 滥 用 、 挪 用 的 现 象 时 有 发 生 。 管 理 出 效 率 、 管 理 出 效 益 。 精 准 管 理 ，要 求 精 确 化 配 置 扶 贫 资 源 ， 精 细 化 管 理 扶 贫 项 目 。 为 此 ， 一 方 面 ， 对扶 贫 资 金 分 配 方 面 进 行 了 详 细 规 定 ;另 一 方 面 ， 对 扶 贫 项 目 的 精 细 化 和动 态 管 理 提 出 明 确 要 求 。7七 、 如 何 对 扶 贫 开 发 工 作
28、 进 行 监 督 检 查 ？第 三 十 八 条 有 扶 贫 开 发 任 务 的 县 级 以 上 人 民 政 府 应 当 定 期 向 同 级人 大 常 委 会 报 告 农 村 扶 贫 开 发 工 作 情 况 ， 自 觉 接 受 同 级 人 大 及 其 常 委会 的 监 督 。第 三 十 九 条 县 级 以 上 人 民 政 府 农 村 扶 贫 开 发 工 作 机 构 以 及 发 展 和改 革 、 审 计 、 财 政 部 门 应 当 开 展 对 扶 贫 政 策 措 施 、 扶 贫 规 划 执 行 、 财政 扶 贫 资 金 管 理 使 用 、 扶 贫 开 发 项 目 建 设 管 理 落 实 情 况 等 专 项 检 查 和监 督 。解 读 ： 脱 贫 攻 坚 是 一 场 有 时 限 、 任 务 重 、 求 必 胜 的 硬 仗 ， 关 键 要靠 落 实 ， 要 有 硬 约 束 ， 要 用 好 督 查 的 “威 力 棒 ”和 考 核 的 “指 挥 棒 ”。 办 法 从 两 个 方 面 加 强 对 扶 贫 开 发 工 作 的 监 督 检 查 。 一 是 建 立 定 期向 人 大 常 委 会 报 告 制 度 ； 二 是 建 立 监 督 检 查 和 审 计 制 度 。
