1、闲置土地原因分析及对策研究【摘要】闲置土地问题已经影响了国家宏观调控政策的实施效果，引起了中央决策层的关注。本文首先从闲置土地的内涵及认定出发，接着介绍了我国闲置土地的现状，在此基础上深入地剖析了闲置土地产生的原因，最后提出了解决问题的具体对策，为合理处理闲置土地的问题提供参考。 【关键词】闲置土地 制度缺陷 集约用地 在国家坚守 18 亿亩耕地红线的背景下，可供建设的空间日渐稀缺。然而各地在抱怨土地瓶颈的同时却都存在数量不小的闲置土地，这严重影响了经济发展方式的转变，为此化解闲置土地问题已经被各级政府提上了重要日程。 一、闲置土地的原因 造成闲置土地的原因有多方面，既有地方政府的原因，也有出
2、让土地过程及猴子的缺陷的原因，更有用地企业自身的原因形成。 地方政府以地生财。1994 年的分税制改革迅速提高了中央财政收入占财政收入总额的比重，加强了中央政府跨地区再分配宏观调控能力，但是地方政府的“事权”却未随“财权”转移，导致地方财政吃紧，个别地方甚至出现“寅吃卯粮”的问题。而在保留地方政府有限的财源中土地收入是重要的一项，为了增加财政收入，满足发展建设，地方政府只能尽可能抬高土地价多卖土地。但任何商品的市场价格都是由供给决定的，土地使用权价格当然也不例外，这就不难理解地方政府在处理闲置土地时，很少有按照规定无偿收回土地使用权的，所采取的大都是最温和的“延期”处理方式，其目的就以土地稀缺
3、来维系地价高位，确保高额的卖地收入。 出让土地先天不足。2004 年前，在缺乏资金的情况下，有许多成片的“毛地”被一些地方政府协议出让。 “8.31 大限”后，虽然改变了土地出让方式，所以经营性用地必须通过招拍挂出让，应该都是净地，但是实际执行时，仍有毛地出让，特别是为了完成已经公示的年度供地计划更是如此。尽管有文件要求“储备土地出让之前，应当处理好土地的产权、安置补偿等法律关系，完成必要的前期开发，缩短开发周期，防止形成新的闲置” ，但是由于没有进一步明确必须净地出让，因此到目前为止，各地或多或少还存在出让毛地的现象，从而出现拆迁困难，每年都出现一些新增的闲置土地。同时，在一部分领导人喜欢打
4、盘操作（一次性出让大面积土地）的政绩观背景下及地方政府的定期换届制度导致各地的规划处于不断的变动之中。正因为很多土地在出让时就先天不足，才让开发商拖延开工有了合法依据。这 60%的板子只能打在政府身上。 制度缺陷责任难定。根据房地产管理法第 25 条规定：“超过出让合同约定的动工日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金 20%的土地闲置费。满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府有关部门的行为或者的动工开发前期工作造成动工开发迟延的除外” 。正是这个过于原则化的“但书”规定，没有进一步对其明确细化，为任意解释闲置原因留下了余地，使得大部分闲置土地的成因
5、错综复杂，对闲置土地的调查取证往往需要涉及到众多部门，而相关部分在闲置土地处置工作中往往因认识不一致而导致意见不统一。 工业项目“跑马圈地” 。前几年，土地“瓶颈”问题还未凸现，土地粗放使用情况严重。个别企业甚至以扩大生产为名多征土地，实际目的却是买卖土地谋取暴利，在转手倒卖的同时，造成土地闲置。近几年，一方面，一些地方碍于各级考核压力，很多项目立项上报的投资额与实际投资额差距太大，虚报项目投资额现象严重过量，导致土地闲置；另一方面，一些地方为了增加对招商引资项目吸引力，常以财政补贴的形式变相让利给企业，企业拿成本低了，往往在思想上对土地不重视，更不会去珍惜利用，如遇资金障碍，索性不再投资，任
6、其闲置。 二、治理闲置土地的对策 破除“土地财政开征不动产增值税” 。地方政府为了汇集城市发展资金，越来越依赖于大量卖地，其结果是城市不断蚕食郊区农地。为了降低地方政府卖地冲动，一方面，要在地方建立“国有土地收益基金” ，给后任政府预留一些发展建设资金；另一方面，必须促进土地市场发展模式从增量模式向存量模式转变，开辟地方政府新财源。根据国发200428 号文件精神， “进一步调整和完善相关税制，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度。 ”对不动产收取年增值税。利用经济杠杆约束用地单位多占地、占好地的现象，促进用地单位集约用地，缓解目前各地普遍存在的建设用地指标吃紧的状况；使地方政府能够从土
7、地级差收益的上涨中或得长期稳定的收入，必须改变地方政府大量卖地的短期行为。分类处理规范土地出让。对于新出让的土地使用权，为了减少用地单位无法及时开发建设的情况， “对市、县发布的公告中存在捆绑出让、超用地规模、 毛地出让、超过三年开发周期出让土地的，要责令立即撤销公告，调整出让方案重新出让。 ”并在土地使用权出让合同中明确开工时间、投资进度及竣工时间，企业一旦违反合同，就可以依照合同规定处理。对于属于企业自身原因造成土地闲置的，要采取期限排除障碍、置换等方式，尽快安排企业开工建设；企业不同意置换的，要退还企业土地出让金；给企业造成损失的，要依法予以赔偿。同时将闲置土地的信息级处理情况及时在国土资源部门的门户网站上公开，接受人民监督。健全法律体系明确部门职责。进一步细化土地管理法 、 房地产管理法的相关法律条款，或将闲置土地使用处置办法的有关规定提升到行政法规层面，通过立法明确规定闲置土地构成要件，为闲置土地认定提供法律保障。明确列举出不可抗力或政府、政府有关部门的行为或动工开发所必须的前期工作等可免于处罚的具体情形。同时出台相应的政府规章，明确相关部门在闲置土地上的管理职能，协同国土部门做好闲置土地的清理处置工作。同时明确规定在土地闲置期间，不受理该土地使用权的转让、出租、抵押手续。
