1、一票之差：公路法缘何未获通过1999 年 4 月 29 日下午 3 点，宽敞明亮的人民大会堂内，九届全国人大常委会第九次会议正在对关于修改中华人民共和国公路法的决定（草案）进行表决。? 本届全国人大常委会委员共有 154 名，这天到会的有 125 名。? 当李鹏委员长宣布“现在交付表决，请按表决器”之后，到会的常委会委员们庄严地按下了表决器。与会人员的目光一齐投向主席台侧面的大屏幕，整个会场静悄悄的，时间一秒一秒地滑过。1 分钟后，大屏幕上出现了表决结果：赞成 77 票，反对 6 票，弃权 42 票。? 根据这一投票结果，李鹏委员长当即宣布：“根据全国人民代表大会组织法的规定，常务委员会审议的
2、法律案和其他议案，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。因赞成票未超过常委会组成人员的半数，全国人大常委会关于修改公路法的决定草案未获通过。 ”形成对比的是，这次常委会还审议了行政复议法 （草案） ，到会的 125 名委员全体赞成通过，这是近几年来很少见的。而公路法修正案仅仅以一票之差未获通过，这在建国近 50 年来，也是第一次。两种结果出现在一次常委会会议上，确实耐人寻味。? 保护农民利益成为核心问题 公路法修正案草案是由国务院提请全国人大常委会审议的，旨在通过修改公路法，对现行的公路和车辆的收费进行改革，由收费改为征税。早在去年 10 月召开的九届全国人大常委会第五次会议上就对公路法修正
3、案草案进行了初步审议。那时，委员们普遍认为，费改税，符合改革方向，表示赞成，同时也提出了一些修改意见和建议。? 国务院对委员们提出的意见和建议给予高度重视，立即责成有关部门组成联合调查组，就有关问题作了专题调查研究，并对有关实施方案进行了修改完善。在此基础上，法律委员会对草案进行了修改，形成三次审议稿后，再次提交本次常委会审议。? 据记者了解，这次修改公路法的核心内容是对柴油征税，并以此为突破口，逐步实行费改税。对于这项改革措施本身，委员们普遍表示拥护和支持。但委员们更为关心的是，如何确保广大农民的利益不因公路法的修改而受到损害。? 在分组讨论时，还有一些委员对公路法修正案中的内容如何落实表示
4、担心：吴树青委员说，用征收燃油税解决公路“三乱”问题，涉及到农民负担及渔业、水运等不使用公路的方面，因使用汽油或柴油而增加税收支出，本身属于不合理负担。如果没有比较可行的返还措施，实际上将增加农民和其他方面的负担。? 王明时委员说，油价上调后，从源头上中央收钱很容易，但能否全额返还给农民，在操作上是个问题。? 杨振怀委员说，公路法修改后的根本问题之一是给农民增加的负担怎么能补偿到买油农民的头上。有关部门介绍，实施燃油税后，会给农民增加负担 100 亿元，并同意返回 80 亿元，由各省负责返还给农民，但在实施过程中，如何能真正返回到农民户头上，而不被占用、挪用或“跑冒滴漏” ，缺乏把握。? 全国
5、人大外事委员会副主任委员宋清渭提请大家注意一个问题，实施费改税后，交通部门现有的大批收费人员，面临着下岗问题。以山东省为例，就有 2 万余人，全国可能有几十万人。要妥善安排好交通部门的这些征稽人员，维护社会稳定。? 有的委员提出要注意防止柴油价格升高刺激走私问题。实施费改税以后，柴油价格升高，会使国内外柴油的差价更大。柴油走私，一直屡禁不绝。如果再次调价，将更加刺激走私，为反走私带来更多困难。? 利益协调在立法中至关重要 “公路法修正案最终未获通过，不足为怪” 。全国人大常委会办公厅研究室政治室副主任汪铁民在接受记者采访时说。从公路法这次未获通过我们可以看到，利益协调在立法过程中的重要性。?
6、我们知道，法律关系实质上就是利益关系，立法过程也就是利益的分配过程。随着社会主义市场经济体制的逐步确立，利益主体多元化的格局业已形成，这在无形之中加大了立法工作的难度。因为在今后一段时间内，为了适应市场化的需要，必然要通过立法对现存的利益进行调整，这也就不可避免要触及一部分人的既得利益。如何处理好国家、集体和个人三者之间的利益关系，如何处理好不同地域、不同行业、不同类别之间的利益关系，如何在维护绝大多数人的整体利益的前提下，尽量不损害少数人利益，将成为今后立法工作中所面临的关键问题。为了解决好这些问题，法律起草部门应注意事前多搞调查研究，广泛听取各方面意见，尤其是不同意见，这样才会使所制定的法
7、律照顾到方方面面的利益。否则就会顾此失彼。? 对表决计票制度的思考 汪铁民还谈到，这次公路法修正案因一票之差被否决，还应引起人们对人大常委会表决计票制度的一些思考。? 根据宪法和有关法律的规定，全国人大常委会都是以常委会全体组成人员作为计票基数的。表决计票方式分为两种：一是延长全国人民代表大会任期的议案以常委会全体组成人员的三分之二以上的多数赞成为通过；二是其他所有议案，以常委会全体组成人员的过半数赞成为通过。全国人大常委会会议得以举行的法定人数是全体组成人员的过半数。? 全国人大常委会的现行表决制度，对保证表决的顺利进行，具有重要作用。但在实际操作过程中，也有一些问题值得思考：首先，全国人大
8、常委会议事规则把出席会议的法定人数规定为全体组成人员的过半数，这从我国的实际情况看，标准是否有些偏低。全国人大常委会组成人员虽不担任行政、审判、检察机关的职务，但实际情况表明：他们中有相当一部分人仍担任其他一些重要职务，这将影响他们中的一些同志能把主要精力放在人大工作上来。此外，还由于有些组成人员的身体原因，使常委会每次举行会议时，往往有一些人员缺席。如这次常委会便有一些人缺席，而所有的缺席人员在投票的实际结果上，却与反对票同效。在这种情况下进行表决，其结果难以全面、准确地体现大多数常委的意愿。? 其次，按照法律规定，以全国人大常委会全体组成人员的过半数作为计票基数，容易造成表决结果的“失真”
9、 ，甚至可能导致某项议案在反对票很少或者根本没有反对票的情况下被否决。例如，七届全国人大常委会期间表决一项人事任命议案时，就出现了这种情况。当时，全国人大常委会组成人员的实际人数为 155 人，出席会议 129 人，其中赞成 73人，反对 4 人，弃权 48 人，未按表决器的 4 人。由于缺席的、未按表决器的和弃权的共达 78 人，于是在只有 4 票反对的情况下，这项任命议案未获通过。? 再次，以全体组成人员作为计票基数，实际上是把没有出席会议、出席会议但未参加表决以及弃权这三种情况，同反对混在一起。从法理的角度讲，前三者同后者有着重大的区别。未出席会议和虽出席会议但未参加表决是对表决权的一种放弃，既然是放弃表决权，一般说也就不应该对表决结果产生任何实质性的影响。而现在的做法，实际上是把这两种情况作为影响议案通过的因素，也就是说与反对票的作用相同，这是值得研究的。按理弃权有时所表明的是投票者对表决事项所持的一种既不赞成、也不反对的中立态度。因此，把弃权简单地同反对归为一类，似乎也不尽合理。? 据悉，公路法修正案草案将提请以后的常委会会议继续审议。? 任何一部法律的出台都需要一个仔细推敲的过程，通过了是好事，未获通过也并非就是坏事。俗话说，好事多磨。我们有理由相信，有常委们的认真负责的工作态度，我国制定的法律会更加周密完善。我们期待着一个完善的公路法早日审议，早日出台。
