1、银行协助执行法律问题概述摘 要 在银行协助执行的过程中，由于现有法律制度的庞杂和混乱，银行和法院、检察院、公安机关等有权机关的摩擦、纠纷越来越多。通过对于法律法规的整理，归纳出有权机关的范围、权限、协助执行的程序和注意事项，给银行在实践中如何履行义务提出建议；并通过分析纠纷产生的原因，为后续的法律整合和清理提供一种思考角度。 关键词 银行 法院 有权机关 协助执行 冻结 作者简介：白洁，西京学院，助教。 中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2013）04-126-02 依法协助执行是银行的一项基本义务， 中华人民共和国民事诉讼法第二百一十八条规定，被执行人
2、未按执行通知履行法律文书确定的义务，人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况，有权冻结、划拨被执行人的存款。此规定是我国有储蓄业务的单位协助执行的主要法律依据。 一、查询、冻结、划拨概述 查询即有权机关向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位，调查询问被执行人的存款情况，是了解被执行人在银行等金融机构或者其他有储蓄业务的单位有无存款及存款数额等情况的方法。冻结是指有权机关对被执行人在银行等有储蓄业务的单位的存款，依照一定的法律程序，不准其提取或者转移的措施。划拨是指有权机关将被执行人在银行等金融储蓄机构的存款强制转汇至某一账户，以清偿权利人的债权的措施。我国民
3、事诉讼法 、 刑事诉讼法 、 海关法等法律规范中也使用了扣划、暂停支付、暂停结算的概念，根据实务中的理解，划拨相当于扣划，暂停支付、暂停结算相当于冻结。立法部门在以后立法工作中应注意查询、冻结、划拨用语的统一、明确性、前后一贯性。?本文中除引述法条原文之外，统一使用查询、冻结、划拨的表述。 二、对于查询、冻结、划拨主体的规定 银行在协助执行的过程中，首先要明确的就是哪些主体享有查询、冻结、划拨的权利，也就是前文所述的有权机关都有哪些。 关于有权机关的确定，从我国现行法律的层面上，对于有权机关的确定存在于如下法律之中：民事诉讼法规定了法院；刑事诉讼法规定了公安、检察、安全、军队保卫部门、监狱保卫
4、部门；行政监察法规定了监察机关；海关法规定了海关、走私犯罪侦查机关；税收征收管理法规定了税务机关；审计法规定了审计机关；证券法规定了证券监督管理机关；保险法规定了保险监督管理机构。这些法律规定的有权机关依照法律规定的权限行使权力。 除了法律，在行政法规、部门规章和其他规范性文件规定的层面上有关有权机关的确定存在于：国务院稽察特派员条例规定了国务院稽察特派员；财政违法行为处罚处理条例规定了财政部及派出机构；国务院院部门办公厅转发工商局等部门关于严厉打击传销和变相传销等非法经营活动意见的通知规定了工商行政管理部门可以对单位进行暂停结算。 而且除此之外，各个法律出台之后，国务院、各部委也出台了大量更
5、为具体的行政法规和部门规章，而且各个部门之间的联合下发的各种通知也为数众多。那么在如此大量的规范性文件出台之后，大量的不协调的地方就暴露了出来。 根据现行法律、法规、规章、其他规范性文件，有关查询、冻结、划拨的有权机关的确定可参照下表：（注：图表中 12-14 仅针对单位。 ） 序号的措施机关结讼法汉关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知 （银发（1993356 号） ；关于刑事诉讼法实施中若干问题的规定 院结结、划拨讼法 民事诉讼法 ；关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知 （银发1993356 号）安全机关结家安全机关行使公安机关的侦查、预审和和执行
6、逮捕的职权的规定 刑事诉讼法 关于查询、冻结、扣划企业事业单位、机关、团体银行存款的通知 （银发1993356 号）机关结、划拨收管理法 关于查核、暂停支付、扣缴纳税人、扣缴义务人在金融机构存款的通知 （银发1998312 号）机关（含军队审计机关）审计法实施条例 人民解放军审计条例 ；关于审计机关在审计执法过程中查询被审计单位存款问题的通知 （审发1998308 号） 关于关于审计机关在审计执法过程中查询被审计单位存款问题的通知适用军队审计机关的通知 审计法 （199935 号）主管部门价格法 （武警）保卫部门（指师和师以上保卫部门）结国人民解放军保卫部门对军队内部发生的刑事案件行使公安机关
7、的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定 ；国防法证监会及其派出机构证券法 ；国务院批转证券委、证监会关于进一步加强期货市场监管工作的请示 关于查询从事证券交易当事单位和与被调查事件有关单位在金融机构账户的通知 （证监发200112 号）关结、划拨务院稽察特派员国务院稽察特派员条例政部及派出机构财政违法行为处罚处理条例 财政部、中国人民银行关于财政部门查询被调查检查单位存款有关事项的通知察机关（指县级和县级以上政府所设的监察部门，不含企、事业单位及社会团体等单位内设的监察机构）行政监察法 关于执行中华人民共和国监察法第二十一条若干问题的规定 （监发199883 号）险监督管理机构。 （限于保险
8、公司）保险法 保险监督管理机构查询保险公司在金融机构存款有关事项的通知所归纳的主体，因为散见于各种法律性文件之中，没有相关法律从原则和操作上进行系统规定，所以有关有权机关的认定和权限大小很难在实践中被了解，所以造成了在查询、冻结、扣划中经常出现失范现象。银行承担了大量的法律风险。 三、银行协助执行纠纷产生的原因 前文所述的有关于银行协助执行的相关规定是银行在协助执行中遇到的基本问题，在实践中，银行往往会遇到更多诸如：执法人员违法要求、部分规范冲突、规范性文件选择难度大等等问题。银行负有协助有权机关进行查询、冻结、扣划的法定义务，但银行协助执行中却因为上述种种原因经常与执行机关常产生纠纷和摩擦，
9、由此严重影响执行效率，并使银行遭受处罚。我们探讨主要原因也是为了后续的相应法律法规的出台提出一种考虑的角度。 （一）法律规范的庞杂和混乱 据不完全统计，涉及协助执行的法律性文件有近百份，部门文件及司法解释占 90%以上。而部门文件及司法解释的公开性差、效力低，且各部门往往又着眼于自身利益，致使部门规定之间缺乏协调性和统一性，甚至有相互矛盾和抵触之处。这么多而零散的规定，不可避免带来掌握上的困难，使一些基层银行不得不感到困惑?。 所以有关机关亟待制定一部统一的、规范的有关银行协助执行的法律法规，以统一现在这种各个部门纷纷“立法”的混乱局面，该法应明确指导思想、有权机关、协助执行主体、执行范围和对
10、象、执行程序、各主体权利与义务；在原则上应至少确立相对公平原则、形式审查原则和有错追责原则；在操作上应至少确保简便易行。银行仅对形式审查结果负责，凡银行因履行协助义务而遭客户起诉并败诉的，银行承担责任后有权依败诉判决申请获得国家赔偿。当前急需全面清理过时的、不合理的或相互有抵触的法律、法规、规章或司法解释，切实解决协助执行规定的相互矛盾、相互抵触问题，以便于银行操作。? （二）法律法规内部规定的不协调 各种规范性文件内部对于所要求银行协助的义务的概念至今还不明确，用词的统一性还尚待提高。法律对于有权机关在要求银行协助时的事项规定的尚不明确，存在漏洞。比如法院在财产保全阶段采取查询银行存款措施，
11、根据现有法律依旧缺乏依据。 民事诉讼法第九十四条第二款规定：“财产保全采取查封、扣押、冻结或者法律规定的其他方法。”目前，我国并没有其他法律规定财产保全的方法，因此，法律层面的财产保全措施只有该条款规定的查封、扣押、冻结三种方式。查封、扣押措施针对的是有形的财产，只有冻结可以针对银行存款。因此，法律层面的财产保全措施只有冻结一种，不包含查询措施。另外，对于财产保全措施只在民事诉讼法领域有规定，行政法规不对此加以规定，因此，行政法规层面是没有关于财产保全规定的。根据上面提到的商业银行法第二十九条第二款及第三十条的规定，没有法律、行政法规除外规定的，任何人无权查询银行存款。因此，现有法律体系中，法
12、院在财产保全阶段查询银行存款缺乏法律依据。为了避免此类情形的发生，就应在协助执行的宏观层面进行安排，统一协助工作的范围和定义。 （三）银行角色的悖论 银行通过揽储来进行资金的集中，再通过运营产生收益。作为银行保护储户的权益不但是法律要求，也是银行自身处于激烈竞争中的必然选择。目前我国商业银行间竞争激烈，网点密布。有时一个地区能同时设立十余家商业银行。为方便客户，各银行的开户手续也非常简单。账户维护费用也不高。这就使得被执行人往往在一个地区多家金融单位开户或在一家银行开几个户。这些开设的账户有的在当地人民银行也未进行依法备案，这无疑给法院执行需要带来极大不便。其次，由于账户繁多，加之网上银行、信
13、用卡的运用，使得银行在方便客户的同时，也为他们在得知法院查询、冻结账户时转移资金提供了便捷的通道。 部分银行工作人员对法院、检察院、公安机关等有权机关存有抵触情绪。当前各商业银行往往将开户量与存款额作为对员工进行考核的一项指标。法院查询、冻结、扣划势必对这一绩效考核产生负面影响，这就使个别银行工作人员对法院执法产生抵触情绪。这一情绪流露于工作中一般表现为办事效率低下，更有甚者可能会暗中与被执行人通风报信，使本来履行起来简单、便捷的法定义务因人为因素复杂化，有时也会给执行法官人身安全带来极大的风险。? 注释： ?袁雪蓉，刘海.浅析有权机关对银行帐户查询、冻结和扣划的几个法律及实务问题.西南金融.2004（5）.第 40 页. ?黄建.银行业机构协助执行中应注意的若干法律问题.海南金融.2009（2）.第 56 页. ?陈福录.困惑与期盼银行协助执行工作几点体会.中国房地产金融.2009（4）.第 50 页. ?黄建.银行业机构协助执行中应注意的若干法律问题.海南金融.2009（2）.第 57 页.
