1、 乡镇党代表常任制的探索与思考 2006-12-14 加强党内民主制度建设是顺应时代发展、坚持以时俱进的必然要求，是推进政治体制改革、发展中国特色社会主义民主政治、坚持依法治国的关键所在。党的十六大报告明确指出： “要以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。 ”这为我们试行乡镇党代表常任制提供了理论依据，同时，指明了工作方向。 一、党代表常任制的主要做法 按照市委要求做好党代表常任制试点工作的有关要 求，晋宁县结合实际在全县九个乡 (镇 )中试行了党代表常任制。主要做法是： 1、选好代表 选好代
2、表是实行党代会代表常任制的首要条件和党代表作用发挥的重要保证。为确保代表的质量，同时，确保代表的广泛性、代表性及参政议政能力，年初，县委以乡 (镇 )党委换届为契机，制定下发了乡 (镇 )党委换届工作实施意见，对代表名额、条件作了明确规定。各党组织通过自下而上、自上而下的反复酝酿讨论，在 “三推两审一公示 ” (即群众推荐、党员推荐和党组织推荐，由相关单位对所提名人选进行审查、组织审查，党代表提名候选人名单分 别在选举单位公示 )的基础上，按照多于应选人数 20的比例确定正式候选人，然后召开党员大会，以无记名投投票的方式，差额选举出各乡 (镇 )的党代表，并报上级组织部门备案。 2、明确职责
3、按照党章的有关规定和 “三个代表 ”的要求，在试点工作中，各乡 (镇 )结合实际，赋予了党代表新的职责：要求党代表平时注意调查了解乡 (镇 )党委对党在农村的各项方针政策和上级党组织的决议、指示的贯彻落实情况，召开党代表例会时，听取并审议乡 (镇 )“两委 ”年度工作报告；参与讨论本乡镇党的建设、经济建设和社会发展的重大事项，及时传 达乡 (镇 )党委作出的各项决定，并发挥好先锋模范作用，带头贯彻执行党组织的各项决定、决议等；对各乡 (镇 )所有选举单位三个文明建设、党的建设提出合理化的意见和建议；监督评议乡 (镇 )党委领导班子成员的思想、工作、作风情况，尤其是勤政、廉政的情况；发挥党代表身
4、在基层、贴近群众的优势，广泛听取和征求党员、群众的意见，及时如实地向党委反映社情民意，并协助党委做好党员、群众的思想政治工作，确保社会稳定，为建设社会主义新农 村，构建社会主义和谐社会作出自己应有的贡献等。 3、建章立制 为了使党代表活动有章 可循，防止党代表常任制流于形式，使此项制度逐步走上规范化、制度化轨道，各乡 (镇 )党委按照县委的要求，建立并严格执行党代表活动的四项制度：一是党代表例会制度。坚持每年至少召开一次党代表会议，会议时间一般安排在乡 (镇 )人代会例会之前，会议内容由乡 (镇 )党委在广泛征求党代表及党员群众意见的基础上确定。召开党代表例会，让党代表听取乡 (镇 )“两委
5、”工作报告，监督评议 “两委 ”工作，讨论决定本乡 (镇 )党建工作和三个文明建设的重大事项。二是党代表小组活动制度。按照便于集中、利于活动的要求，将党代表划分为若干个小组 (根据区域 划分 )，明确正、副组长，代表小组每季度至少活动一次。三是党代表联系制度。在乡 (镇 )设立党代表联络办，具体负责党代表常任制工作的指导和联系；同时，明确每个党委委员结合自己的分工，联系 12 个代表小组；每个党代表在广泛联系其所在地或选举单位的党员和群众的基础上，建立党代表联系户，重点联系老党员、烈军属、特困户、老上访户、种养殖大户、私营企业主等，经常了解、收集并认真反馈党员、群众对党委工作的意见和要求，发挥
6、好党代表上情下达、下情上报的桥梁纽带作用。四是党代表 考查或巡察工作制度。党委根据实际情况，不定期地组织 党代表考查本乡镇党的建设、经济建设和本届党委的工作实绩，为推进各项工作献计献策，同时对群众关心的热点、难点问题、影响较大的基础设施建设、重点工程建设项目进行巡察。 4、强化保障 为了确保党代表在乡 (镇 )党代会闭会期间参与监督、议事和决策等作用的发挥落到实处，采取了四项措施：一是乡 (镇 )专门成立了领导小组，党委书记亲自挂帅，副书记和组织委员具体负责抓落实。二是确保经费落实。要求各乡 (镇 )把党代表常任制工作经费、代表活动经费 (参照人民代表活动的经费 )等列入同级财政预算。三是建立
7、执行制度。对党委 会讨论决策重大问题必须经过党代表议事的程序作出明确规定，要求党委成员特别是一把手，平时带头自觉接受党代表的监督，主动征求党代表的意见、建议和要求，养成凡是重大决策都及时组织党代表议事讨论，并按议事决议办事的习惯，建立严格有效的监督约束制度，减少决议执行中的随意性。四是抓好检查落实。在党代表议事作出决议或由党委会决策之后，要求基层干部要认真检查决议的贯彻实施情况，并及时组织党代表对实施过程中出现的问题进行复议。对党代表议事形成的决议，乡镇党委一方面按决议的要 求办理，同时及时利用政务公开栏向党员群众公布决议 的内容和落实情况。 二、存在的问题 由于党代表常任制在我县试行的时间不
8、长，并且主要是在基层开展，因此，存着一些难以解决和不可回避的问题。主要是： 一是基层在试行的党代表常任制中制定的制度、措施，由于没有上级的相关文件作支撑，说服力不强、执行力不强。如：人大代表、政协委员的活动经费，中央、省，市都有相关的文件作出了明确的规定，而党代表的活动经费，上级并没有相关的规定，在试行前和试行中，许多人都提出相似的质疑 (有什么拨款依据、人均多少 ?)，所以在执行中基层感到十分为难，做起来也不能理直气 壮。 二是如何处理党代会例会与党委会的关系 ?过去在乡 (镇 )党代会闭会期间，日常工作由乡 (镇 )党委会全权负责处理，实行党代表常任制，每年都召开一次例会，那么，例会上通过
9、的事项是否还须经党委会研究 ?闭会期间，党委会能否对空缺的党委委员提出增补意见由上级批准 ? 三是在涉及到对党代表服务的人员配备、机构设置、经费保障等方面都还有较大差距。虽然党代表常任制早在党的第八次代表大会上系统地提出，并在全国实施。但是，后来 由于国内外形势的急剧变化，加上党内个人崇拜现象的逐渐滋长和党内的民主生活不正常，兼 之对如何实施代表大会常任制等问题还缺乏足够的认识和经验，因此，党的代表大会常任制后来没有很好地坚持下去。改革开放后也多次作过探索，但一直没有形成相关的制度、措施，因此，与已经成熟的人大、政协工作制度相比，特别是在对党代表服务的人员配备、机构设置、经费保障方面有相当大的
10、差距。 四是对党代表的服务、教育和管理仍很滞后。由于对党代表常任制实行的时间不长，多数乡 (镇 )仅只进行了前期的准备工作和组织了一次代表活动，在对党代表的服务、教育和管理工作上，研究不够，思考不多，还没有形成一套行之有效的措施。 五是个别乡 (镇 )对实行党代表常任制认识不到位。由于此项工作除县上发了个实施意见后，上级并没有相应的文件规定，因此，有的乡 (镇 )借口工作忙，财政困难等，到目前止还没有把此项工作真正开展起来。 三、对党代表常任制的思考 乡 (镇 )党代表制作为一个新生事物，在试行中存在这样或那样的问题实属正常。要想真正使党代表常任制做到常抓常新，笔者认为，作为县级部门来说，在今
11、后的工作中要进行积极的研究和探索，制定完善相应的具有指导性、可操 作性的政策、措施，同时，积极支持、指导乡 (镇 )做好代表的培训、教育、管理 工作，加大对此项工作的督促、检查。并积极向上级组织建议能够尽快统一制定相关的制度和措施，确保党代表常任制工作的生命力，使之规范化、制度化。 作为乡 (镇 )来说，要做好党代表常任制工作，真正使常任制工作收到实效，在提高认识、加强领导、精心组织、措施到位的基础上，还必须注意把握好以下三个方面的重点。 1、切实提高党代表的素质。 党代表素质的高低关系着党的路线、方针、政策的贯彻落实，如果党代表没有应对和处理复杂问题统揽局势的能力，没有理解中央新时期、新阶段
12、对党的建设的新要求等能力，要想很好地 贯彻党的路线、方针、政策是不可能的，因此，要发挥好党代表的作用，就必须提高代表素质，尤其是农村党代表的综合素质。 2、开展活动要经常性。 要在 “常任 ”二字上下功夫。党代表大会常任制度的关键在一个 “常 ”字，即 “经常性的开展活动 ”，要结合实际组织代表们完成好各项活动，改变过去人们对党代表是 “三天代表 ”的看法，使代表们在自己任期内能对所做的工作，履行自己的权利和义务有信心，有劲头，从而激发代表们的荣誉感、责任感，让 “党代表 ”三个字充满份量和价值，实现 “天天代表 ”。但是，实行常任制以后，如果仅停留在 形式上的一年一次大会，中途搞点走马观花的
13、视察调研，而且内容又多与人大、政协代表相近，甚至重复，那就会造成新的 “重复建设 ”， 白白耗费大量的人力物力和财力。 3、创新党代表发挥作用的载体。 在发挥党代表作用时，我们应选好突破口，选准切入点，采用灵活多样、生动活泼的形式把经济建设和党的建设结合起来开展活动，从而推动乡 (镇 )三个文明的建设。如：在换届及平时班子调整的过程当中，可在民主推荐和考察工作当中，请部分党代表参与到工作当中，充分听取他们的意见和建议，让党代表真正体会到党组织对他们的重视。同 时在构建社会主义和谐社会中，组织党代表就如何结合本村实际构建社会主义和谐社会进行预案征集，组织党代表带头做好本村的社会稳定工作等。（作者
14、单位：中共晋宁县委组织部） 中共党代表大会常任制试点调查：代表称敢讲真话了 2008 年 01 月 11 日 07:17:09 来源： 人民日报 “我当了几届党代表，以前在闭会后连自己的代表身份都忘了，现在实行常任制，我们的职责明确多了，要干的事也多了。”四川省大英县党代会的代表、回马镇文武村党支部书记魏厚英说。 1 月 8 日，冷雾弥漫。正在田间地头奔走的魏厚英对记者说：“ 过几天县上就要开党代会了，我要多听听乡亲们的意见，把我的建议案写得充实一点。”她调研的题目是新型农村合作医疗如何让群众报个“明白账”。 大英县 2003 年被四川省委确定为党代表大会常任制工作试点县之一。记者接触到的县党
15、代表都反映：过去，只有在 5 年一次的党代会期间才有讲话的机会，现在可以经常讲，敢讲真话，讲话管用了！ 组织机构系统化 建立建议案办理机制 在大英县县委办公大楼里，记者看到一个很特别的办公机构，标牌上写着：党代表联络办公室。办公室窗明几净，办公设备齐全，传真机 24 小时待机，配有专职干部 3 名。这个办公室是党代表大会常任制的日常办事机构。 “党代会常任制的一个显著特点就是党代表在职常任，常任的核心是日常行权。”大英县委常委、组织部长周华说。 大英县建立党代表年会制度，大会设立主席团，下设秘书处、代表资格审查委员会、代表建议案审查委员会。代表按照地辖划分和分类归口的原则，常设了 12 个代表
16、团，其中在 11 个乡镇按地域相近组建了 5 个代表团，在县直部门按党群口、政府口等设立了 7 个代表团。大会期间，党代表建议案经党代表联络办公室整理后提交代表建议案审查委员会审 查后，交党代表大会讨论通过，责成相关单位办理。闭会期间，党代表大会以年会组建的代表团为单位常设了 12 个代表联络组，按工作单位和居住地划分了 25 个代表小组，每个代表联络组常设 1 名联络员，构建党代会常任制工作组织系统。党代表闭会期间的建议案经代表联络组或代表联络小组交党代表联络办公室，然后分类处理。 代表建议案的办理回复自交办之日起不得超过 15 个工作日。代表建议案的办理情况纳入单位的年度党建工作考核内容，
17、强化考核奖惩，确保代表建议案办理的有序正常运行。 权利行使制度化 确保“常任”的权威 性 确保党代表“有权可行、有权必行、行权有据、违权必究”，是大英县制定的党代表大会常任制试行办法的核心。办法明确了党代表在闭会期间的知情权、参与权、监督权、建议权、评议权。 按照办法，党代表具有审议县委、县纪委的年度工作报告，选举当地党委委员、候补委员、纪委委员，选举出席上级党的代表大会或党员代表会议代表的权利，具有听取上一次党的代表大会决议事项的落实情况和代表提出的建议案、意见和建议的办理情况的权利。 在具体工作制度上，大英县建立了情况通报制度，规定党代表具有知晓全县 经济社会发展、党的建设及其他涉及全局性
18、的重大问题的权利；建立了党代表听证制度，规定党代表具有参与重大、重要事项的决策和疑难问题的化解工作的听证权利；建立了党代表列席相关会议制度，规定党代表具有部分列席县委、县纪委召开的全委会、常委会相关会议和各基层党委 (党组 )会议的权利；建立了党代表视察制度，规定党代表可根据实际需要，对本地的重要工作、重要项目和企业进行视察，视察对象和内容一经当地党委批准，任何单位和个人不得拒绝。 去年 5 月，县委组织 47 名党代表对新农村建设和非公企业发展进行了专题视察。回马镇党委书 记刘志强深有感触：“党代表视察制度和质询制度，让我们时刻感到有一双双眼睛看着我们！” 活动开展经常化 充分发挥党代表作用
19、 大英县党代会常任制有一个“三联”制度：每名党委委员联系 5 名党代表、每名党代表联系 5 名党员、每名党员联系 10 名群众。党代表及时传达党委的重大决策，每月至少开展 1 次联系党员活动，每月向所负责联系的县委委员汇报一次基层党组织和党员的意见建议，每年帮助所联系党员解决 1 2 个实际问题。“三联”制度实现了党委与普通党员群众之间的信息沟通传递，让多数党代表所联系的党员和群众成 为了遵纪守法的模范、工作岗位的标兵、带头致富的能人。 发挥党代表参与决策、监督执行、示范带动、联系沟通作用，探索党代表在党代会闭会期间作用发挥渠道，是大英县推行党代会常任制的工作重点。县委广泛开展了参与决策活动、
20、示范引导活动，最令人关注的是监督执行活动。党代表可以凭县委统一制作的代表证对县委贯彻上级党组织的决议、决定及县委、县纪委工作报告的实施情况进行督促检查、意见征询，对全县党的建设、经济建设和社会发展的重大问题进行调查研究和视察，对党员群众反映突出的问题向有关党组织提出质询。 5 年来，共组织党代表 集中开展视察调研活动 12 次，提出质询 376 件次，办结率达 100%。 此外，大英县还出台办法，规定县委每年组织全体党代表对县委、县纪委班子及成员进行满意度测评。而关于党代表对党政领导干部选拔任用管理行权有关问题的暂行规定的出台，更是充分让党代表在干部选拔任用方面行使权利。 (记者 刘裕国 )
21、主题词诠释 党代会常任制 :一般认为，党代会常任制包含两个层面的内容 :一是党代会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。二是党代表的常任制，亦可称代表任期制，就是党代会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期与换届同委员会的任期与换届同期。 党代表任期制 :亦可称之为党代表常任制，被认为是党代会常任制的一个重要内容，它是指党代会的代表资格与它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，任期同委员会的任期相同。 (吴波 ) 党代会常任制小史 马克思、恩格斯和列宁，一直主张实行党代会年会制。列宁逝世后，斯大林
22、改变年会制传统，致使苏联党内民主严重受损。 1956 年，邓小平在中共八大上作的关于修 改党章的报告中，首提常任制。这是中共主张实行党代会常任制最早、最权威的历史根据。 1956 年的八届二中全会是目前为止党的历史上惟一一次全国党代会实行常任制的会议。 从 1988 年开始，中央组织部先后在 12 个县 (市、区 )进行了党代表大会常任制的试点工作。 党的十六大明确指出 :“要扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。十六大后，党代会常任制试点扩大至近 20 个。 (李伦 ) 党代会常任制研究之热点问题 2008 年 01 月 09 日 09:15 来源： 北京日报 邓小平同志在八大上首提党的
23、 代表大会常任制，十七大再次提出要试行这一制度。这是推进党内民主的一个重大举措。那么，这一制度与目前实行的五年举行一次全代会的制度相比，有哪些优点？推行这一制度有哪些问题需要解决？它对推进党内民主有哪些作用？ 从党的八大提出党的代表大会常任制以来，理论界和学术界对常任制的研究和争论就从来没有停止过。十七大报告提出，完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县 (市、区 )试行党代表大会常任制。为了从总体上把握常任制研究的态势和进展情况，为进一步推进常任制的发展寻求理论上的突破口，现 将关于党代表大会常任制的研究成果进行归纳和综述。 党代表大会常任制的内涵到底是什么 大多数学者和
24、党务工作者认为，党的代表大会常任制包含着两个层面的内容 :一是党的代表大会年会制，即由全体党员通过民主方式，选举从中央到地方的各级代表，每年召开一次各级党的代表大会，履行其最高权力机关的职责。二是党的代表大会代表常任制，亦可称代表任期制，就是代表大会的代表和它所选举产生的委员会的资格和权利同时存在，而且任期同委员会，委员会的换届和代表换届同期进行。陈善友进一步认为党代会常任制，除了包括党代表资格 常任、党的代表大会实行年会制以外，还应该包括党代表通过有组织、有计划地参加党的代表大会及闭会期间的活动，在任期内始终发挥参与决策、监督、参谋和桥梁作用。薛驹则从多维和相互联系的角度通过解读浙江椒江的常
25、任制试点，认为党的代表大会常任制的内涵至少包含五个方面的内容 :一是实行党的代表大会年会制；二是建立党代表常任制，保障党代表的民主权利，增强党代表的荣誉感和责任感；三是实行区委委员会制，取消常委制，发挥区委全委会作为领导机关的作用；四是实行干部任免全委会票决制；五是建立网状监督制，加强党内民主监督和社会各方面的权 力监督。 在常任制条件下，党代表享有哪些权利 彭穗宁、杨继荣、胡坚和王琨都认为常任制条件下党代表的权利分为 :在党代会会议期间和闭会期间的权利。在党代表大会会议期间，常任制党代表应享有如下权利 :听取和审议党委、纪委的工作报告；对党内重大问题进行讨论并进行表决，形成决议；选举产生出席
26、上级党代表大会的代表；对列入党员代表会议的议题拥有表决权。与目前五年一次全代会的制度相比，常任制下的党代表在党代表大会闭会期间应享有如下权利 :对各级党组织贯彻上级指示精神、决议及年度计划的实施情况进行监督检查；对 各级党组织领导班子成员的思想、作风、廉政勤政等情况进行监督；对现职的领导和党委工作部门进行评议；开展视察、督察、专题调研，为党委决策提供参考。 党代表的活动如何形成制度化 胡坚、彭穗宁、杨继荣认为，必须以完备的制度保障党代表的活动，主要应健全和完善以下制度 :代表提案和质询制度；代表视察制度；代表评议制度，即上级党委组织部门每年可组织党员代表对下一级党委领导班子及其主要成员进行一次
27、测评，以此作为考察班子和干部的重要依据；代表联系群众制度；代表学习培训制度，即每年都应采取集中培训、召开经验交 流会、现场参观等方式对党员代表进行培训，以提高其素质，增强其履行职责的能力；代表考核制度，即每年组织代表选举单位的党员、群众，对党员代表履行职责的情况进行一次考核，其结果作为民主评议党员和评议党员代表的重要依据。 党代表的活动如何得到切实的保障 中共四川省委组织部的雷世界认为，党代表活动必须有切实有效的保障 :一是组织保障。成立代表联络办公室之类的机构，负责联系代表、组织代表视察或调查，指导代表团和代表小组的活动，为代表工作提供服务。二是权利保障。代表的工作受党的纪律的保护，代表的提
28、案、意见、 建议所涉及的单位或个人必须限期予以负责的答复。三是时间和经费保障。代表参加有组织的活动，代表所在单位给予时间保障，代表活动的经费列入财政预算。 常任制的党代会，要不要建立常设机关 实行党的代表大会常任制，要不要建立它的常设机关？这是一个难以回避而又亟须研究和解决的问题，也是一个有争议的问题。对于这个问题，理论界大致有四种不同的观点 :其一，无需建立常设机关，仍像以往一样几年一届，只不过类似八大那样，可以一年召开一次党的代表大会，即“年会制”。在此基础上，对党的委员会制度进行一定改革，使全委 会在代表大会闭会期间行使决策权，而常委会只行使执行权，在一定程度上实行决策权与执行权的分离。
29、其二，建立“党代表联络办公室”等机构作为常设机关。许多试点单位都建立了这样的组织。其三，建立由代表大会选举产生的独立的常务委员会作为常设机关，类似人大常委会那样。其四，党代会的常设机构寓于同级人代会的常设机构之中。 实行党代会常任制的“最大好处”是什么 刘益飞认为，党代会常任制的价值取向及衡量标准就是邓小平在党的八大所作的关于修改党章的报告中指出的，“代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分 有效的最高决策机关和最高监督机关”。这不仅是建立党代会常任制的初衷，也是指导常任制的具体机制设计的基本价值取向，同时也应是衡量常任制建设是否成功的基本标准。 谢衍良认为，实行党代表大会常任制
30、的目标取向在于 :是要从有利于提高党的执政能力来把握党代表大会常任制；二是要从有利于提高决策民主化科学化来把握党代表大会常任制；三是要从有利于加强党内监督来把握党代表大会常任制。沈士光认为常任制的价值在于 :第一，党代会常任制是具有中国政党政治特色的创举；第二，党代会常任制是增强党内民主和平等的制度设计，实际上是代 议制的一种新形式。 推进党代会常任制需要解决哪些问题 1.各级党委对常任制的认可问题。何中国、邢慧丽认为，实行常任制后势必会强化党代表大会的作用，党内原有的三大会议制度的格局肯定会发生变化，原有党的领导程序和利益格局都会发生变化，这势必会触动一些人的利益。而且，实行党代表大会常任制
31、、发扬党内民主肯定会对地方党委和党委领导成员的行为起到一定的约束制约作用，使他们为自己套上“紧箍咒”。在这种情况下，各级党委领导对推行常任制是否认可，是否愿意为自己套上“紧箍咒”，将直接决定常任制的推进程度。 2.常任制要不要向县市以下延伸以及如何向县市以上推进的问题。一些学者指出，县市以下党的组织是指党的基层组织，基层党组织发展民主的方向和目标是直接民主，而不是间接民主。因此在基层应建立和完善党员大会制度，而不是代表大会制度，更不是常任制。所以基层不适合搞常任制，常任制也没有必要向县市以下特别是乡镇延伸。关于常任制如何向县市以上推进的问题，有的学者指出，县市的常任制试点发展到一定程度就可以考
32、虑推进地市一级的常任制，然后推进省一级的常任制，省一级的常任制发展成熟以后就可以着手推进党的全国代表大会的常任制 问题。 3.常任制推行中无法可依的问题。众多学者认为，目前党代会常任制试点中，面临着实行党的代表大会常任制缺乏党内统一的理论定位和权威制度支持的无“法”可依的困境问题。由于缺少一个市、县党的代表大会常任制试点工作的暂行条例或规定，就试行常任制的党的代表大会的地位、特点、职能、职责、机构、运行程序、经费和相关制度等方面，作出明确的理论定位和党内法规确认，这就使得各地在具体实践中对党的代表大会的重视程度、制度安排、领导机制、操作程序以及党代会发挥作用的大小都存在着程度不同的差异。 4.
33、党代会 常任制能不能作为我国民主政治发展的突破口的问题。推动民主政治建设，在我国要采用以党内民主来推动人民民主的思路。以党内民主推进人民民主的发展，又有一个从哪里首先进行突破的问题。在理论上，党的代表大会应该是党内民主的核心和关键，推进党内民主发展应该从党的代表大会制度进行突破，这种突破就是实行常任制。但目前的理论研究中对常任制在党内民主建设中的地位和作用的研究还不够深入，对党代会常任制的价值和意义的认识还难以统一。 5.如何看待代表联名与“串联”问题。有专家认为，党代表提出议案、罢免、弹劾，都需要有联名 签署，十七大还规定改进候选人提名方式，可以群众联名提名和党组织推荐相结合。而联名必然有“
34、串联”，没有一定的“串联”是不可能联名的。党历来是反对非正常的“串联”的，视其为小组织活动。那么，如何区分正常的党员群众联名提名候选人、联名提出议案 (包括罢免弹劾之类议案 )与非正常的“串联”提出议案？区分的标准是什么？都需要有相应的解释，否则，一些联名提案就有可能被视为非正常的“串联”、小组织活动而无法进入程序，党代表的一些基本权利也无法兑现。 (张书林 /中共山东省委党校党建部 ) 四川雅安政改三周年回访：试行 党代表常任制 http:/ 2005 年 12 月 15 日 17:15 21 世纪经济报道 四川政改观察 系列报道 继 12 月 1 日新都政改两周年回访，本期推出对雅安改革的
35、报道。 雅安改革的特点，一是所有党代表都是通过公推直选产生的；二是对党代会和党代表的职权设定上进行了重构。这是第二轮党代会常任制试点中一个不容忽视的突破。 “居庙堂之高则忧其民，处江湖之远则忧其君 ”这幅经过精心装饰的岳阳楼记字画，占据了四川省雅安市委副书记张锦明办公室里一面墙的大部分位置。简单的会客桌上，她也会精心地铺上一块织毯。 正是这位对生活充满热情的女书记， 1998 年任遂宁市中区区委书记时，主持了步云乡长直选， 2002 年调任雅安后 ,她又大力推动了当地的党代表常 任制试点。 张锦明积极推进这些试点，起因是受 1995 年她刚刚担任遂宁市中区区长时的一次 “丢脸 ”、一次血案的触
36、动。 “丢脸 ”的事是当时一位日本客商要来投资，为示诚意，先往市中区政府打款 20 万元，但这笔钱中大部分被个别干部挪用于非生产性开支，导致日商大怒撤资，还告到市里；血案则是在人事调整中，一位乡武装部长兼乡纪委书记怀疑自己的职务变动与乡党委书记有关，竟然用手榴弹将乡党委书记炸死在乡政府，这位武装部长最后被判死刑。 “这些后果是选人制度和管人制度的悲剧！我要对得起党交给自己的职位，不放过任何一个可以改善 的机会，尽量把我职权范围内能做的事情做到边。 ”努力让自己活得 “真实 ”的张锦明说。 从直选党代表开始 张锦明早年曾任遂宁市团市委书记，又曾在国家外经贸委实习， 1990 年代初还曾到江苏高邮
37、市挂职当市长助理， “思想开放、见解深刻、敢想敢干 ”，是她身边的人对她的评价。 2002 年从遂宁市副市长任上调至雅安，她担任市委常委、组织部长，开始进行党代表常任制的试点。 党代表常任制，简单点说，就是把 人大代表 制度引入党内，使党章中规定的党代表的权力和普通党员的权力 “归位 ”，确保党代会代表在 5 年的任期内可以充分行使选举权、审议权、评议权、监督权和建议权。 张锦明对本报记者述及这一改革的目的， “一是试图理顺党内权力关系，落实党章赋予党代会在党内的最高权力地位；二是通过党员对党内事务的有序参与，增强党员对党组织的认同感和归属感。 ” 实际上，常任制并不是新鲜概念。自从早年邓小平
38、提出要推行 党代表常任制的观点后， 1988 年起，中组部先后选择了浙江、黑龙江、山西、河北、湖南等 5 省 12 市县，进行试点。不过到十六大以前，已有 7个市县停止试点。虽然如此，中央并没有放弃这一试点推进的设想，十六大报告还专门提出 “扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点 ”。 这以后，第二轮党代会常任制试点在中国一半的省份开展起来。但雅安的特点是，这里的所有党代表都是通过公推直选产生的。 雅安有着较好的基础，此前已经开展了村两委会公推直选，乡镇党政领导班子大面积的 “零起点 ”公开竞争等。在此基础上，雅安选择雨城区和荥经 县作为试点，进行了新中国第一次党代表直接选举。 2002 年
39、 12 月 21 日，雅安市雨城区各乡镇都举行了选举党代表的党员大会。雨城区区委书记张必达来到和龙乡，和另外 3 名党员都以普通党员身份自荐为候选人，参加党代表竞选，并面对全乡党员发表竞选演说。 据具体操持选举事务的雨城区委组织部副部长李健强回忆，雨城区报名参加竞选的 1300 多名党员中，自荐或者受推荐参加选举的占到总数的 82%，来源上也涵盖了各行各业。 在这次选举中，一位镇党委副书记、一位镇长、一位街道办事处副书记以及粮食局局长、计生局局长共 5 人落选 。荥经县拥有 1500 多名党员，这次也通过无记名投票方式选举出 166 名党代表。 值得一提的是，雨城区还取消了候补委员制度。一个党
40、代表如果被调离选区工作，他就必须辞去在该区的党代表身份。这些被选上的党代表，每年还要在党代会上接受党员的信任投票，未获信任者将被罢免。这就是当地所谓 “席位制 ”。 2003 年 3 月，在雅安经验基础上，四川省委组织部下发关于市、县 (市、区 )党代表大会常任制的试点意见，选定并指导 17 个市县区进行试点工作 记者从 2005 年 8 月 25 日新都会议获悉，这 17 个党代表常任制试点也是四川 省选定的扩大公推直选、实行社会评价、推行 “三联 ”制度 (即党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众 )、开放基层党务、扩大全委会权利的试点。其范围包括市、县和乡镇一级，因其广度和深度
41、都足够 “到位 ”，遂成为全国范围内常任制第二轮试点的亮点。 重构党代会职权 雅安雨城区党代会每年都召开大会，对区委委员、区纪检委员进行民主测评。结果代表们感觉很满意，但委员们则感到了压力 压力来自于向代表述职，接受党代表的民主测评，如果不满意票数达到规定标准，就要 “下课 ”。 四川省委组织部特邀研究员、四 川省社科院副研究员李羚评价说： “两委委员到党代会上述职是国内创先之举。 ”实际上，委员向代表大会述职，正是雨城区建立闭合式监督体系中一个重要环节。 雨城区通过党代表直选后， “重新 ”界定了党代会、全委会和常委会之间的关系，明确规定党代会及其选举产生的全委会拥有决策权，常委会对重大事项
42、只有执行权。 当然，还要有一系列配套措施，确保党代表获得权力之后，能够正确、充足地使用权力。 雅安的两个试点都把五年一次的党代会改为一年一次，突出了党代表常任制的 “常任 ”，同时又对党代会和党代表的职权设定上进行了重大突破 。如增加了党代会增补和罢免党委委员、纪律检查委员会委员等 4项职权，把党代表的职权从以前主要在党代会期间体现，改变为向闭会期间延伸，增设了党代表在党代会期间的两项职权和闭会期间的 7 项职权。 为了独立并区别于现在的区县委常委会，雅安雨城区党代会专门设置了代表工作委员会、监督委员会和决策咨询委员会。针对有人认为这三个委员会与县委组织部、纪委和政研室职能重叠的问题，张锦明说
43、：“区党代会是区级党组织的最高权力机构，它与区委的关系应该像人大与政府之间的关系。区委应该向区党代会汇报工作，这是不能混淆的。 ” 她进一 步解释说，虽然从党章等规定制度来看，党代会是最高权力机构，但长期以来，谁来监督一把手，谁来监督常委们，一直是难解之题。雅安雨城区的试点，至少从制度上有了对一把手监督的保证。纪委是在党委领导下对全体党员进行监督，实际上主要是对下级干部进行监督，而党代会下设的监委会，主要对同级两委委员进行监督。 不过，张锦明也承认，目前雨城区党代会里，代表工作委员会仍然挂在区委组织部名下；监督委员会也挂在纪委名下；决策咨询委员会则挂在区委政研室名下。但她说： “从现实情况来看
44、，应该允许两条线并行一段时间，这跟计划经济与市场经 济长期并行一个道理。如果现在就使这三个委员会的作用淋漓尽致地发挥出来，那不但超出了基层的承受范围，也超出了现行制度框架的承受能力。 ” 在雅安党代会常任制试点的另一个县，荥经县，则从 2004 年起，每年的党代会均邀请全体县政协委员列席。这是党代会常任制朝着纵深发展的一个重要尝试，也是至今尚未公开披露的另一项基层民主政治创新探索。张锦明这样认为： “这个制度可以使政协更多更好地参政议政。 ” 三年及未来：进退之间 改革的先锋们遇到的问题绝不仅仅止于设立一个机构。雅安试点至今已走过了 3 年的风雨历程， “基 层已到了往前迈一步，就会撞红灯，但
45、停止不前又无路可走的困境 ”。雅安市委组织部副部长张大金告诉记者，“因为时间和精力的原因，雅安的两个试点往后的发展，还需进一步思考。由于修建大型水电站，雅安总计有 10 万移民的任务，两个试点区县目前都有移民任务，未来两三年，压力都很大。 ” 记者注意到，这也直接导致了市委高层对推进基层民主的 “态度 ”，一位当地村干部告诉记者， “前几年下文件都是说大力推进和深化基层民主政治，今年以来更多提的是做好最基础性的工作等等。 ” 现实之痛与体制之惑，使雅安在进退之间徘徊。全国首批 12 个 试点搞了 14 年，有一个共性问题，就是陷入了一种可能突破却未能突破的境地。 据李羚观察，雅安直选产生的党代
46、表们普遍缺乏自豪感， “ 人大代表 还每年能开一次会、吃一顿饭、领点误工补贴和纪念品呢 ”，这是代表的政治性与专业性冲突造成的； 其二，现行的干部选拔体制与常任制冲突，选拔干部由 常委会提名，全委会票决，但提拔干部的权限与程序又是死的，是不能违反的，与常任制目前没有对接点； 其三，试行党代会常任制是否应当设立常务机构，既是试点实践中感到困惑的难点，也是理论构架上的关键点 这些问题也时刻困扰着第二轮党代表常任制的其他试点区域。眉山市是四川惟一的市级常任制试点单位。眉山市委组织部长黄峰说，全委会投票表决制将常委会的决定权扩大成为全委会的决定权，而全委会人数是常委会的 3 倍，共 39 名委员，来自
47、不同岗位，代表性更强，较好地杜绝了以前那种 “做工作 ”、 “跑官要官 ”的市场，由此提高了用人 的准确性和公正性。随着 “票决制 ”的稳步推进，党内重要问题都会拿到全委会上票决，全委会就会成为党内的决策机关，而常委会就会慢慢成为党内的执行机关。 李羚认为， “按照党章规定，党代会闭会以后就应该由全委会来代行党代会的职责，就像人大常委会代行人代会的职责一样，是一个道理。这是四川常任制试点中一个不容忽视的突破。 ” 了解基层党代会常任制运行中的实际发展和存在问题，无疑可以为进一步探索实行常任制提供了研究依据。 2004 年，省委组织部在眉山召开了党代表常任制试点片区工作会议，提出到 2006 年
48、上半年，各试点都要 写出总结报告递交给省委组织部，由省委组织部汇总再报给中组部， “为中共十七大提供决策参考 ”。 第二轮党代会常任制试点已经棋到中盘。张锦明说： “在上面，民主是理论问题，是制度设置问题；对基层政府官员来说，只是程序操作问题；而对普通老百姓来说，则是个利益问题。选举能不能对他们有利，能不能保护和代表他们的利益，这才是至关重要的。 ” 对雅安试点的评价，她的看法是， “比传统模式有进步，与理想目标有差距，注定是一个漫长的过程 ”，但她既不乐观也不悲观，工作之余还经常参加雅安网民组织的公益活动。在她办公室墙上，那幅 岳阳楼记书画最后几句是这样写的： “是进亦忧，退亦忧；然则何时而
49、乐耶？其必曰：先天下之忧而忧，后天下之乐而乐欤！噫！微斯人，吾谁与归？ ” 党代表大会常任制：政治社会学的观察与分析路径 摘要 党代表大会常任制试点工作是一项极其复杂的当代政治现象。在社会转型和体制转轨的社会背景下，以上世纪 80 年代后期以来的试点工作为资料背景，抽取党代表这个试点工作中的基本要素为研究样本，分析试点工作的经验与不足；分别从合法性、试点工作的实质（利益再分配）、学理上存在的阻力（ “政治精英 ”）和潜在动力（党员和人民群众）等 几个方面探讨试点工作不足的原因；从党内民主建设的实际出发，思考进一步推进这项试点工作的社会动力。 关键词：党代表 常任制、党内民主、合法性、社会动力 中国共产党把马克思主义政党的代表大会年会制与党代表的常任制结合起来，形成了党代表大会常任制一个必然可以使党内民主得到重大发展的重大
