1、 对基本公共服务均等化的探索与思考 摘要： 基本公共服务是一个世界性和历史性的课题，是发挥政府作用、履行政府职能的重要体现。基本公共服务均等化，是体现社会公平、消除社会矛盾、促进社会和谐的重要支撑。我国在经历社会主义改造和改革开放 36 年来，社会生产力得到极大发展，但社会建设、民生投入却拉下了步子，出现了一系列问题：贫富差距拉大、就业率下降、教育不公、医疗昂贵、社会保障滞后等等。要解决这些问题，就要推进基本公共服务均等化，消除供给上的城乡差别、区域差别，实现一体化发展，让城乡、不同区域、不同群体享受一样的公共服 务。要加大财政投入力度，引入社会供给，保证平衡供给，以小城镇化化解基本公共服务压
2、力，以此确保社会公平正义，确保人的全面协调可持续发展。 关键词： 基本公共服务 均等化 一体化 小城镇化 文献综述： 公共服务理论概念的提出是 19 世纪后半叶德国社会政策学派代表瓦格纳和 20 世纪初法国公法学者莱昂 .狄骥。瓦格纳认为，政府除了具有维护市场经济正常运作的作用外，还具有增强社会文化和福利的作用，并初步提出了公共服务的概念。 1954 年，萨谬尔发表了公共支出的纯理论，首次提出了“公共产品”的明确定义。他指出，政府 提供公共产品与公共服务具有提高市场效率、实现社会平等和稳定经济三个重要作用。 1978 年以来，公共管理研究发生了由传统公共行政范式向新公共管理研究范式的重大转变，
3、公共服务成为公共行政与公共管理研究的核心内容。我国改革开放以来，努力提高政府公共服务能力，不断推进基本公共服务均等化发展。在发展过程中，我们借鉴了西方资本主义国家的一些先进经验，为我国基本公共服务均等化发展起到了积极的作用。 进入 21 世纪，随着改革开放的不断深入，我国经济快速发展，社会物质高度丰富，人民生活水平不断提高，我国已由生存型社会转变为发展 型社会。在这一特殊阶段，全体社会成员快速增长的公共需求与公共产品相对短缺之间的矛盾日益显现。因此，推进公共服务均等化作为一项紧急而重要的工作，纳入了国家议事日程。 2008 年中共十七届三中全会通过了中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决
4、定将推进城乡基本公共服务均等化作为农村改革发展的目标任务之一。党的十八大从我国进入全面建成小康社会决定性阶段这一战略全局出发，对在改善民生和创新管理中加强社会建设作出了具体部署，提出了明确要求。党的十八大报告中，首次提出来“基本公共服务均等化”要求。在人民生活水 平全面提高目标中首先强调的就是“基本公共服务均等总体实现”，这标志着基本公共服务均等化成为了社会建设的重要目标。十八届三中全会对公共服务的要求 要素平等交换、资源均衡配置 。 实现城乡公共服务全覆盖、均等化的一个重要前提，就是要积极推行城乡公共服务基础设施的标准化建设，让城乡居民公平享受到经济社会发展的成果。 进一步实现基本公共服务均
5、等是全国各级政府的大事，也是中国十三亿人口整体生活水平和生活质量的体现，每一个人都能享受到基本而有保障的符合最低统一标准和水平的公共服务。这与人们的生产生活息息相关，关系到广大人民群众 的切身利益，因此一定要确保公平正义，均等服务，实现社会和谐发展、可持续发展。 一、基本公共服务均等化的理论阐释 （一）基本公共服务均等化的概念与特征 公共服务是政府治理的基本内涵，其涵盖的内容和范围较广。“基本公共服务均等化”一词是我国理论界和实践部门根据我国政府公共服务地区间、城乡间供给不均等的现状而提出的目标性词汇，它实际上是由“基本公共服务 ”和“均等化”两个词语组成的。该词组虽然在我国理论界和实践部门已
6、使用多年并且出现的频率越来越高。但是到目前为止，对其概念及内涵进行准确、系统界定的论述并不多见，公 共服务均等化的概念到底是什么，其有什么特征均没有成型的论述。 基本公共服务就是社会性公共服务，是指建立在一定社会公识基础上，根据一国经济社会发展阶段和总体水平，为维护本国经济社会的稳定、基本的社会正义和凝聚力，保护个人最基本的生存权和发展权，所必须提供的公共服务。包括公共教育、卫生、文化、科技、就业服务、社会救助、养老保障、公共设施、生态维护、环境保护、社会治安、国防安全等。基本公共服务均等化是指政府（社会）为全体社会成员提供基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义的公共产品和服务，
7、是人们生存和 发展最基本的条件。 基本公共服务的概念回答的是基本公共服务与公共服务的区别，这部分研究主要在于如何对 “基本 ”二字作出回答。大体而言，学者们倾向于从公民需求、民生以及公民权利三个方面来回答什么是基本公共服务。 “需求伦 ”认为基本公共服务是满足人的基本需求的公共服务，而人的基本需求则从两个不同的角度被定义。一种视角以基本公共服务的消费者为出发点，将基本需求定义为人的低层次消费需求和无差异消费需求（刘尚希， 2007）；而另一种视角则以基本公共服务的提供者为出发点，将只能由政府提供，不能 将 他人的公共需求视为基本需求；第三种视角则从人道主义出发，认为基本公共服务必须以人本理论为
8、依据，以人道主义需求为满足对象，是 “从以人为本出发，依照人道和公平原则，在一定社会条件下，一个社会成员所应享有的必需的基础性公共服务 ”。 “民生论 ”对基本公共服务的解读是从 “民生 ”二字出发，认为基本公共服务是与民生有关的公共服务，诸如 “义务教育、公共卫生、基础科学研究、公益性文化事业和社会救济 ”等。持 “民生论 ”观点的学者一般认为基本公共服务意味着对人的基本生存、基本尊严、基本能力和基本健康的保障。 “权利论 ”将基本公共服务视为一定经济社 会条件下，保障人的基本权利的公共服务。有学者将人的基本权利视为基本人权，但人权更多地是一种道德概念，用人权保障来定义基本公共服务是比较含混
9、的。因此，许多学者更进一步，提出基本公共服务是在特定社会经济条件下，保障人的基本生存权与基本发展权的服务。 三种观点代表了目前国内学界对基本公共服务的主流看法。尽管视角不同，但学者们就基本公共服务的定义似乎达成了共识，即将基本公共服务视为是事关人的生存与发展的、不能停止供应的最低保障。 基本公共服务均等化问题，人们可以从两个角度来把握：一是作为过程的均等化，它关心公共 服务这种社会财富分配活动的具体过程，强调在政府的主导下实现结果均等化的努力，侧重于关注实现结果平等的手段与工具有效性；二是作为结果的均等化，它注重公共服务这种社会财富分配活动的结果，即特定时期各地区之间以及同一地区内部个人之间的
10、公共服务供给数量大致相等、公共服务准入机会大致相同。当然，作为过程的均等化与作为结果的均等化之间并非互不相干。前者是后者的手段，后者是实现前者的目的。 与均等化的两种含义相对应，基本公共服务均等化也存在如下两种理解：一是作为过程的基本公共服务均等化，它是指政府为了实现社会公平与公正， 以及确保不同地区、某特定地区居民均等地享用与公民基本权利有关的公共服务项目，完善公共财政体制以及为实现此目的进行政策倾斜等活动与过程；二是作为结果的基本公共服务均等化，它意味着不同地区及特定地区居民已经有机会、有能力享有与公民基本权利有关的公共服务项目，因经济发展与财富不平衡无机会支付或付不起基本公共服务使用费的
11、情形基本得到消除， 13 亿人口中的每一个人都能享用基本而有保障、符合最低统一标准和水平的公共服务。 （二）基本公共服务均等化的内容 关于基本公共服务均等化的内容， 有学者以人的生存与发展所需的基本 条件来划定基本公共服务均等化的范围，认为基本公共服务均等化的范围应当对应人的生存、发展、环境和安全四大基本需求。如常修泽（ 2007）认为基本公共服务均等化囊括了 “基本民生性服务 ”、“公共事业性服务 ”、 “公益基础性服务 ”以及 “公共安全性服务 ”；陈海威（ 2007）也认为基本公共服务均等化的范围包括底线生存服务、公众发展服务、基本环境服务以及公共安全服务。这种理论尽管在逻辑上是充分的，
12、但是在实践上却存在一定的问题。我们很难说类似于国防安全之类的基本公共服务有均等化的实践意义 ， 他们对公民的保护从一开始就是均等的 ， 同 样的现象也发生在一些基础性服务和环境服务领域。 因此，有学者对此进行了反思，认为基本公共服务应当是以满足人的直接需求、使人有尊严的生活为内容。在现代社会，教育、劳动、健康以及社会救济都是构成人的有尊严的生活的要素。如丁元竹（ 2007）就将基本公共服务均等化的内容限定在医疗卫生、义务教育、社会救济、就业服务以及养老保险。还有学者在此基础上以我国国情为依据，认为住房建设、人口计生也是基本公共服务均等化内容之一。 本文认为以上学者对基本公共服务均等化范围的不同
13、意见，是因为有学者将基本公共服务的范围与基本公 共服务均等化的范围等同起来。基本公共服务体系是一个理论命题，而基本公共服务均等化体系则是一个实践性命题。有些公共服务尽管是人们不可或缺的，但并不意味着就一定存在均等化上的意义。实际上，我们注意到，即使是认为基本公共服务均等化包括生存、发展、环境和安全四大基本需求的学者，在研究中也很少关注诸如安全、环境等基本需求的均等化。 就目前中国社会发展的阶段来说，基本公共服务均等化的内容主要集中在义务教育、公共卫生和医疗、养老、社会保障、公共资源和产品的供给方面。主要是这些方面的均等化，由于生产力的发展，人民生活水平的 提高，对基本生活观念的转变，越来越多的
14、人希望可以享受到好的公共服务，逐步向发达地区迁移，为了享受更好的医疗、教育以及优质的公共资源，所以说基本公共服务均等化是与时俱进的，其内容也是随着社会的发展不断改变。最终目的也是为了满足人们正常的生活需求，让广大人民群众更多更好的享受的社会发展的成果。 （三）基本公共服务均等化建设的重要意义 公共服务均等化建设对我国现阶段的发展意义重大，影响到生产生活的方方面面，不仅为广大人民群众的物质文化生活提供强有力的保障，也对人们的精神文化生活发展提供更好的服务。不断 缩小城乡之间、区域之间、不同社会群体之间人们的差距，进一步缩小贫富差距，缩小两极分化，对社会和谐可持续发展具有很好的均衡作用。当今社会发
15、展迅速，一些基本的服务更不上，很容易产生一些社会问题，愈发一系列社会矛盾，所以基本公共服务均等化建设迫在眉睫，十分重要。 推进基本公共服务均等化，有助于促进经济社会的可持续发展，贯彻落实科学发展观，重要的任务是保障广大人民群众公平享受义务教育、基本医疗和公共卫生、公共就业服务、基本社会保障等基本公共服务。保障广大社会成员公平分享基本公共服务是实现人的全面发展的重要保证 ，通过基本公共服务均等化，使农村或西部不发达地区的人民共享经济社会发展的成果、为促进人的全面发展提供了物质和精神保障，同时也为中国经济发展方式转变和经济社会的可持续发展积累日益强大的人力人才资本。一方面，在健康和教育领域的基本公
16、共服务供给，有助于促进人力资本的积累，替代物质资源的投入，提高劳动生产率和资源的利用率；另一方面，基本公共服务的供给，特别是基本社会保障水平的提高，有助于增加居民对未来的稳定预期，减少居民的预防性储蓄，促进消费，扩大内需，这都是新时期推动经济发展方式的转变和经济结构优化的重要因素。 推进基本公共服务均等化，是缓解社会矛盾、促进社会公平的重要手段。我国社会发展的思路由以前的效率优先、兼顾公平、发展到现在的公平与效率并重。足以看见，我国已经将实现社会的公平提到了社会发展的重要位置，表明国家更加关注民生问题。我国政府提出的“逐步实现基本公共服务均等化”是维护社会公平正义、建设和谐社会的重大决策。实现
17、基本公共服务的均等化，保障全体社会成员的基本公共服务，是全体社会成员能够共享改革发展的成果，有助于缩小初次分配可能造成的不公平、有利于消除城市化进程中出现的城乡差距、地区差距和贫富差距，从而消除城 乡居民之间的心里隔阂，有利于形成有效的社会安全网，促进整个社会的和谐进步。 推进基本公共服务的均等化，是深化政府体制改革、构建服务性政府的重要手段。实现基本公共服务均等化，既阐述了政府社会服务的主要职能，也强调了政府服务的质量是为公众提供均等化的服务。当前，全社会公共需求的全面快速增长，对更好的建设服务型政府提出了迫切要求，同时也是政府体制改革发展的重要动力。我国已经解决了生存性问题，当前面临的发展
18、是发展性压力，这就要求政府加快体制改革，转变政府职能，以人的发展为目标，狠抓改革攻坚，加快发展惠及 13 亿人口的 基本公共服务体系。就现阶段而言，加强政府公共服务职能，与促进经济平稳健康发展和社会和谐稳定一样，是新时期社会发展的重要方向。 二、近年来我国基本公共服务均等化取得的成就 社会建设取得新进步。基本公共服务水平和均等化程度明显提高。教育事业迅速发展，城乡免费义务教育全面实现。社会保障体系建设成效显著，城乡基本养老保险制度全面建立，新型社会救助体系基本形成。全民医保基本实现，城乡基本医疗卫生制度初步建立。保障性住房建设加快推进。加强和创新社会管理，社会保持和谐稳定。 人民生活水平全面提
19、高。基本公共服务均等化总体 实现，全民受教育程度和创新人才培养水平明显提高，进入人才强国和人力资源强国行列，教育现代化基本实现。就业更加充分。收入分配差距缩小，中等收入群体持续扩大，扶贫对象大幅减少。社会保障全民覆盖，人人享有基本医疗卫生服务，住房保障体系基本形成，社会和谐稳定。 实现惠及 13 亿人口的基本公共服务均等化，是适应人民对美好生活的向往、全面建成小康社会的重要举措，是推进消费主导的经济转型、走向公平可持续发展之路的重要战略，是改善民生、推动社会和谐建设的重大任务。新世纪以来的 10 多年，我国在推进城乡基本公共服务均等化方面 取得了历史性突破。进入发展新阶段，城乡居民的公共需求全面快速增长，人们“期盼有更好的教育、更稳定的工作、更满意的收入、更可靠的社会保障、更高水平的医疗卫生服务、更舒适的居住条件、更优美的环境，期盼着孩子们能成长得更好、工作得更好、生活得更好”。适应全社会公共需求的新要求，党的十八大报告提出到 2020 年“基本公共服务均等化总体实现”的目标。笔者基于长期的研究认为，要实现这一目标，从现实的情况出发，未来几年我国迫切需要加快公共服务的体制机制创新，尽快夯实基本公共服务均等化的制度基础，完善体制保障。 （一）从政 策层面上予以保障和推进
