1、 1 任期制条件下 党代表 发挥作用的途径 探讨 蒲晓光 （中共天水市委党校 甘肃 天水 741018） 【摘要】 党代表发挥作用的 历史 告诉我们：党代表作用发挥的程度， 与 党内民主 的 发展程度 密切相关； 与国家政治、经济、 文化、社会的发展状 况 直接 相关 。因此， 在任期制条件下，要充分发挥党代表作用， 首先 是 进一步完善 党 的 代表大会 制度 ；其次是 各级党委 高度重视， 在推动党内民主发展过程中不断 解决 制约党代表发挥作用的 突出 问题 ，并在 国家政治、经济、 文化、 社会的发展 中不断提高党代表的素质。 【关键词】 党代表 任期制； 发挥 作用；历史启示；现 实问
2、题 ；解决途径 2008 年 7 月中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例的正式颁布，标志着党的代表大会代表任期制开始实行。 从 2011 年全国部分省（自治区、直辖市）、市（州）、县（市、区、旗）和乡镇四级党委进行换届 至 2012 年 11 月党的十八大召开， 新一届地方 和全国的党代表都进入了 新的任期。 那么，新当选的 党代表在任期制条件 下，应该怎样充分发挥好自己的作用呢？这既是每一位党代表必须认真思考 的重要问题 ,又是各级党委必须认真研究解决好的重要问题，同时也是理论界 应该进一步探讨的重要问题。 一、党 代表发挥作用的历史 进程 及其 启示 对党代表发挥作用
3、的问题，如果认真考察一下 共产党 的 发展 史，则可 发现，在马克思恩格斯 创建世界上第一 个无产阶级政党 共产2 主义者同盟时，为了充分发挥党代表的作用而 开创了党的代表大会年会制，主要是 党代表在一年一次的代表大会上畅所欲言、集思广益 、总结经验教训 ，共同 确定和调整党的任务和政策。 在当时条件下，能够实行这样的 充分尊重党代表 意见建 议的做法是难能可贵的 ， 对 发挥党代表的 作用 发挥了重要 作用 。后来，列宁在领导创建俄国社会民主工党过程中， 在 坚持 马克思恩格斯 开创的代表大会年会制传统 的 同时 ，又 开创了 发挥党代表作用的新制度 党的代表会议年会制 ， 由党中央召集党的
4、代表会议，各省委员会和各民族地区委员会的代表参加，规模与职权都比党代表大会小一些，通常在两次代表大会之间召开， 从而推动了党代表 作用的进一步发挥 。 中国共产党 从 1921 年 的一大到 1928 年的六大， 继承和 坚持了 马克思恩格斯 和 列宁时期 的 党的 代表大会年会制 ， 党的全国代表大会基本坚持每年召集一次，党代表的作用得到了正常发挥。 但在 1928 年党的六大后，党代会年会制被 当时 十分残酷的战争 环境所打断。六大之后我们党多次选举党代表，准备召开七大，但因战争环境的 影响，直到 17 年后的 1945 年才召开。党的七大在修改党章时，考虑到在当时情况下党的全国代表大会年
5、会制 实际 难以执行 的现实 ，就改为“在通常情况下，每三年召集一次”。 因此， 七大后，党的全国代表大会每三年召集一次，地方代表大会每两年召集 一次，期间可举行党的代表会议。这 就形成了 在当时发挥党代表作用的又一种新制度 党代会非年会制与党的代表会议制相结合的制度， 这一制度适应了 当时 战争年代的特殊环境， 并使 党代表的 重要作用得到了有效 发挥。 从 党的 七大以后到新中国建立初期， 党始终重视通过党代会和党代表会议 的召开来 发挥党代表的作 用。在 七大以后 十分艰苦的战争环境中，在建国初期 十分繁重的 建设改革形势下，党代会和党代表会议3 虽普遍不能按规定 时间 举行，党代表发挥
6、作用的空间和成效虽然受到了很大限制，但党代表的作用还是得到了最大限度的发挥。 中国共产党执政 以来 ，随着 其 执政地位、任务、环境 的重大 变化，以及 党 的 自身状况 发生 的 不断 变化 ， 对党内民主建设提出了新的更高的要求，使 党代表 肩负 的 历史 使命和责任更加重大， 同时 党代表发挥作用的空间 和 环境 都发生了 重大变化， 于是党中央审时度势，提出了实行党的代表大会常任制的设想。 1956 年 4 月 28 日 ，毛泽东在中央政治局 扩大会议上 提出：“是否可以依照人民代表大会的办法，设党的常任代表 。我们有人民的国会，有党的国会，党的国会就是党的代表大会。 设常任代表有什么
7、好处呢？就是可以一年开一次代表大会。我们已经有十年没有开党的代表大会了，有了常任代表制度，每年就非开会不可。是不是可以考虑采用这个办法，比如五年一任。 ” 1 邓小平在 1956 年 9 月 16 日 八大 会议上所作的关于修改党的章程的报告 ，提出 并论证了实施党代会常任制的意见 。 指出，“民主集中制是我们党的列宁主义的组织原则，是党的根本的组织原则，也是党的工作中的群众路线在党的生活中 的应用。” 2 为了彻底克服我们在实践中的许多缺点，“把党的民主生活提高到更高的水平，党中央委员会在党章草案中，决定采取一项根本的改革，就是把党的全国的、省一级的和县一级的代表大会，都改作常任制，多少类似
8、各级人民代表大会那样。党章草案规定全国代表大会每届任期五年，省一级的代表大会每届任期三年，县一级的代表大会每届任期二年。这三级代表大会一律每年开会一次，因此，原有的党的各级代表会议制度就不需要了。党的代表大会的常任制，大大减少了代表选举工作的负担，代表大会在任期届满以前，可以随时召集。由于每年开会，代表大 会的会议也就可以开得简便一些。代表大会常任4 制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果，是几年开会一次和每次从新选举代表的原有制度所难达到的。按照新的制度，党的最重要的决定，都可以经过代表大会讨论。党的中央、省、县委员会每年必须向它报告工作，听取它
9、的批评，答复它的询问。代表由于是常任的，要向选举他们的选举单位负责，就便于经常地集中下级组织的、党员群众的和人民群众的意见和经验，他们在代表大会会议上，就有了更大的代表性，而且在代表大会闭会期间，也可以按照适当的方式，监督党 的机关的工作。” 3 党的 八大通过的 党章 明确规定，从中央到地方都实行党代会常任制，同时取消了党的代表会议制度。 这说明党的八大把实行党代会常任制写入了党章。 实行党的代表大会常任制，必然可以使党内民主制度得到重大发展 ，使党代表在发挥作用方面更加充分 。 从 1957 年到1958 年初，全国各地都召开了本届党的代表大会的第二次或第三次会议。 遗憾的是 从 1957
10、 年 下半年起 党内的“左”倾错误急剧发 展，党内个人崇拜现象逐渐滋长，党内民主生活越来越不正常，加上 党对常任制条件下 党 代表发挥作用等问题还缺乏足够的认识和经验，在1958 年召开了八大二次会议后，党代会常任制实际就被终止了。 在文化大革命的特定政治环境中召开的党的九大和十大，出席大会的代表不是按党章规 定选举产生，而是根据所谓“民主协商”“推选”出来。与党代会的异常运行相联系，党代表作用的 不正常 发挥 给党的事业 造成了严重后果。 党的十一届三中全会以后，随着改革 开放 的逐步深入和社会主义民主政治 建设 的不断发展，中央有关部门重 新对党代会常任制进行了研究。 在 1988 年，中
11、组部先后选择了 浙江、黑龙江、山西、河北、5 湖南 的 12 个 县（市、区）， 进行了党代会常任制的试点工作。这些试点地区的党代表不仅在党代会上 认真 履行党代表职责，而且在党代会闭会期间通过参加代表团的调研、视察等 ，很好地发挥了 党代表的作用。 实践证明，实行党的代表大会常任制具有多方面的积极意义。因此， 党的十六大报告指出 ：“党内民主是党的生命，对人民民主具有重要的示范和带动作用。”加强党内民主建设， “ 要以保障党内民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点， 从改革体 制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制
12、试点。 积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式”。 4 党的十六大以来，以党代会常任制为载体，充分发挥党代会闭会期间代表作用的基本思路得到了确立。 党的十六届四中全会也对 党代会常任制试点、充分发挥党代会闭会期间代表作用的 工作做了进一步部署。按照中央的要求和部署，中央有关部门在县（市、区）一级组织开展了扩大试点工作。从试点情况看，试行党的代表大会常任制的基本内容和做法主要有两个方面：一是实行党的代表大会代 表任期制；二是实行党的代表大会年会制。 就实行党代会代表任期制来说，主要是规定党代会代表的任期、明确党代会代表的职责、完善选举制度、建立发挥党代会代表作用的制度、加强对党代会
13、代表的教育管理 监督 等。试点地方普遍建立了联系制度，有的 在党委 组织部设立了代表联络处，主要负责代表的联络、组织和管理；有的 还建立了党委委员联系代表、代表联系党员、党员联系群众的制度等。各试点单位的积极探索，为发挥党代会代表的作用积累了有益的经验。 但从各地的经验看，党代会常任制要运行起来，涉及到了党的根本领导体制，党内的权力运行机制问题，需 要全面 配6 套的制度建设，短期内难以完成 。因此，党的十七大报告明确提出，“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会任
14、期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。” 5 同目前试行的党代会常任制不同，党代表任期制写进了十七大党章 ， 党的各级代表大会实行任期制 。 这是在总结多年试点经验基础上提出的完善党的代表大会制度的重大举措， 是对扩大党内民主制度的正式确认， 对党内民主建设具有重要的推动 作用。 随后到 2008 年 7月 中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例 颁布 并正式实施。 实行党的代表大会代表任期制，必将促使发挥党代表作用的相关制度的探索进一步深入进行 ，以保证党代表能够真正代表党员履行职责，表达党员的愿望和需求，从这个意义上说，党的代表大会代表任期制，是 党的 十七大
15、 对尊重党员主体地位、 保障党员民主权利 的制度体现和保护， 对 进一步推动党内民主制度的改革和创新 具有重要意义 。 上述 党代表发挥作用的 探索史、 发展史 告诉我们： 第一，党代表作用发挥 的程度 ， 反映 了 党内民主 政治 发展的程度。每一 时期党代表发挥作用的变化，既反映着党的认识水平和价值取向的变化，又反映着党的建设和党的发展尤其是党内民主政治发展的水平和进程。每当 党代表的作用发挥 比较好 的时候 ，党内民主发展 的 情况 就比较好 ， 党代表 作用 就发挥的越充分，党内民主发展的就越健康 。充分发挥党代表的作用， 是 党实现科学执政、民主执政、依法执政的必然要求，反映了全党
16、的共同意愿，是 党内民主发展的大势所趋。 第二， 党代表发挥作用的实际状况，与国家 政治、经济、 文化、7 社会的发展状况直接相关。 历史经验表明，一个时期党代表发挥作用的实际状况 ， 是 与国家政治、经济、 文化、 社会的发展状况 直接相关的。 党和国家的各项事业健康顺利发展，就能极大地促进党代表发挥作用，反之亦然。 第三，要充分 发挥党代表 的作用，首先 要以党代表大会为主要载体。党代表发挥作用必须以一定的制度载体为依托。党的代表大会是党的最高 权力 机关，党代表的意见和建议，只有得到党的代表大会表决通过，才能产生效力，党代表的作用才算真正发挥。 当前，我国正处于 改革和 经济社会 发展的
17、关键时期，正处于社会结构和利益分配关系深刻调整 的关键时期。在 新的历史条件下， 为了保证我国改革开放和经济社会的又好又快 发展，我们党必须积极 推进社会主义 民 主政治建设， 以更 加积极主动的姿态发展党内民主，把探索党代表发挥作用的途径和形式问题与发展党内民主、 社会主义民主政治的要求紧密地联系起来，更加自觉地 准确把握经济社会发展大势，紧紧围绕党的中心工作的开展，进行不断探索、大胆创新，形成一整套符合 时代特点和我们党自身 实际 状况的科学合理、行之有效的党代会任期制条件下党代表发挥作用的 体制 制度 机制 ，把党代表在党内的主体地位真正地体现出来。 为此 既要注意发挥党代表在党代会开会
18、期间的作用，又要 特别 重视 探索党代表在党代会闭会期间发挥作用的途径和形式，坚持以党的代表大会为载体，在党 代表和上级党委之间架起沟通的平台和桥梁，使党代表发挥作用的途径更为广阔，机制更为科学，保障更为有力。 二 、 制约党代表发挥作用的突出问题及原因分析 从当前的情况来看， 制约党代表发挥作用的 问题比较多， 突出 的问题 主要表现在以下几个方面： 8 第一 、党代表中领导干部 所占比例 明显 偏高 。 一些地方党员领导干部占党代表总数的比例 至今仍然 在 70% 80%以上，尤其在 地市和 县 区两 级的党代表中，领导干部所占比例过高 ，容易使“党员代表大会”变成“党员领导干部代表大会”
19、，有违“党员代表大会”的本义。 在领导干部所占比例明显偏高的情况下， 在党代会中，代表 被区分为两个群体，一个是作为领导干部代表的强势群体，一个是作为普通党员代表的弱势群体，由于这两个群体所处的地位不同，看问 题的角度也就不同，导致对一些问题的看法也就不同。现在大家普遍认为，“党代表在党代会上讨论问题时不代表 普通 党员 ，只代表领导干部甚至围绕上级领导的意图歌功颂德” ，主要就是由于领导干部所占比例偏高所致。 第二 ， 党代表的产生方式 违背民主本意 。 党代表的产生方式直接涉及到党代会任期制的合理性、合法性以及功能的发挥。现行党代表产生的 突出问题是 在 许多 基层党员和党组织推选候选人后
20、，由党的领导 机关进行“集中”、“平衡” ， 这就影响了党代表选举中的民主性、公开性、监督性、直接性。党代会是一种代议制的民主方式，党代表产生的最有说服力和公信力的制度选择，应该是党员代表的产生坚持公开、平等、竞争的原则，逐步在党内形成自下而上的、 完全 公开透明 的民主竞选制度。 而现行党代表产生中 存在的上述问题 与这一 原则和 制度相违背 。 第三 ， 党代表列席党委会议事前准备不足。 有些地方往往把党代表列席党委会当成 一种装潢门面的 形式， 有些党委把党代表列席会议仅仅看成是向党代表通 报一点情况而已，因此 事前不告知 会议 议题、接到通知 仓促到会 的问 题较为普遍 ， 使党代表事
21、前无 法准备， 导致参会质量 难 以保证。 这 与党代会任期制的设计初衷 不 相 符合。 9 第四 ， 有的党代表素质不高 、能力不强 。 由于种种原因，一些党代表自身素质和能力与他们行使权利、 履行职责的要求相比 ， 存在 比较大的差距 ，难以胜任党代表这一神圣职位 。 以上存在的制约党代表发挥作用的突出问题，其 原因 是多方面的，归结起来主要是以下 几种： 一是 在制度 和机制方面 存在缺失所致 。 首先，党章中对党代表在党代会闭会期间如何发挥作用问题，没有具体的条款规定。党章是我们党的根本大法，是党的各级组织制定各项方针政策的依据，是党员行为的准则， 而党章上对 党 代表在闭会期间的权利
22、与义务 没有 相应的规定， 造成了 党的根本制度 上的空白 。 2008 年 7 月中共中央正式颁布了中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例 ， 虽然对党 代表在闭会期间 的工作方式 作出了一些 规定， 但 不够具体， 也没有 与之相配套的 制度与机制 作保证 。 况且由于过去长期形成的惯性，代表 们 对这些规定还普遍缺乏足够的重视和认识 ， 对 党代表应该在哪些方面发挥作用 ,其具体职责是什么，实际并不是十分明确， 这就使纸上的规定 要 变成现实的行动 还需要一个过程 。 二是在思想认识与环境方面 存在不足 所 致 。 长期以来，党代表普遍认为 ， “党代表就是参加会议”
23、，“会开了，就没事了”。这有两个方面：一是有的党代表在党的代表大会闭会期间代表意识比较淡薄，除了在本单位能够起到党员的模范带头作用外，很少以党代表的身份发挥作用；有的对发挥作用缺乏勇气、自信，随 大流。这说明，党代表 作用的发挥与党代表 本人 对党代表这一职位 的认识有 很大关系 。二是有些部门的领导对党代表发挥作用的 认识 水平 不高，意识不强，特别是对基层党代表在政治上关心不 够，导致党代表信息不灵，10 工作滞后，以至于影响了党代表作用的发挥。 因此， 普遍提高各级基层党组织和领导 干部对发挥党代表作用 的认识 十分 重要 而迫切 。 三是社会大环境方面存在的不足所致。 与当前一些基层
24、党组织 对党代表发挥作用的重要性认识不足相联系，地方基层党组织在创造必要的条件让党代表发挥作用方面，首先是 许多党组织 还没有形成一种使党代表在平时发挥作用的氛围 ，同时在社会上也没有形成有利于党代表发挥作用的大环境。 再加上过去在一段比较长的时间内， 对于党代表 在党的代表大会闭会期间发挥作用的途径或渠道一直没有开通的影响至今 仍然 存在， 使党代表在 党的代表大会闭会期间不能 积极、有效的发挥作用。 四是 经费与时间方面 还 存在诸多制约 。 经 费和时间是党代表发挥作用的必要条件 。但 作为普通党员的党 代表 ， 在 党的代表大会闭会期间开展与其发挥党代表作用相关的工作 ， 普遍存在 既
25、没有经费支持，又没有时间保障的问题。 三 、 促进 和落实 党代表发挥作用的途径 1、细化 党代表的 权利与职责 。 中国共产党代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例第六条 6对党代表的权利与职责 虽然 作出了 相应 规定，但绝大多数都比较原则、 笼统，缺乏可操作性。因此， 应该进一步 细化 ，主要应该围绕 “ 四项 权利 ” 与 职责进行细化。一是参与决策。党代表 在研究决定党内重大问题时， 必须 能够代表党员 参与 讨论，并提出意见建议。二是提案建议。党代表必须代表党员对涉及本地 区 和 本 单位重大问题的某些具体问题 进行认真调查研究，在深入分析研究的基础上，形成 专门 的 提案，提交有关会议进行审议。三是监督执行。党代表必须对同级党组织和党员干部特别是党员领导干部贯彻执行党的路线方针政策和各项决议、决定的情况进行认真负
