1、 行政法研讨课论文 对价格听证制度现状的思考与评价 班级：法学院实验 0901 班 姓名：侯 懿 学号： 2009101015 姓名：谢凤仪 学号： 2009101012 姓名：何莹莹 学号： 2009101016对价格听证制度现状的思考与评价 【摘要】 价格听证制度在我国是一个很年轻的制度。在听证程序中，社会公众通过参与听证会陈述意见来表达自己的利益诉求，公众的参与可以防止行政机关滥用权力，督促行政机关作出科学、合理、公正的决策。现行的价格听证制度片面强调政府在组织听证会方面的程序，忽视 公民听证权的保障；政府掌握最终决策权，导致价格听证会在现实中流于形式。对现行价格听证制度的思考，不能仅仅
2、停留在听证制度程序本身的完善层面，更应当从民主政治的高度思考根本的解决之道。 【关键词】 价格听证 公众参与 行政民主 政治民主 一、案 例引入 铁道部于 2000年底依据国家计委的批复，发出了关于 2001年春运期间部分旅客列车实行票价上浮的通知，通知确定 2001 年春节前 10 天及春节后 23 天北京铁路局、上海铁路局、广州铁路（集团） 公司等始发的部分直通列车实行票价上浮 20至 30%。为此，乔占祥 在 2001 年 1 月 17 日及 22 日分别购买的车票共多支付 9 元。乔占祥认为该通知侵害其合法权益，向铁道部提起行政复议。铁道部作出的行政复议决定书维持了票价上浮通知。乔占祥
3、针对上述票价上浮通知和复议决定提起诉讼，要求撤销复议、责令被告履行转送审查 职 责和撤消票价上浮通知。 本案涉及到 很多行政诉讼法的问题，例如对铁道部通知的性质认定、原告的诉讼主体资格等等，但与本文直接相关的问题是 铁道部通知的 程序 合法性问题 。 铁路法第二十五条规定： “国家铁路的旅客票价率 由国务院铁路主管部门拟定，报国务院批准。 ”按照该规定 ，铁路旅客票价的批准权在国务院，而不在国家计委。根据职权法定、越权无效的行政法原则，国家计委未经国务院同意而自行批准的铁道部票价上浮方案，不能作为票价上浮的合法依据。 此外， 价格法第二十三条规定： “制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性
4、服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。 ”该案中所涉及的铁路客票涨价行为显然未经过听证会程序。虽然听证会仅仅是价格决策的一个程序，但违反法定程序的行为同样是违法行为。 虽然原告在该案中最终败诉，但此案的积极意义不可低估。在该案仍在二审期间的 2002 年 1 月 12 日，国家计委就 2002 年铁路春运票价调整举行了有史以来的第一次国家级价格听证会。该案促进了听证制度的法律规范的制定，完善了我国的价格听证制度，对推动价格法的贯彻落实，推动依法行政进程，维护广大人民群众的根本
5、利益具有重要意义。 二、听证制度的基本理论 听证（ hearing）一词渊源于英美普通法中的 “自然公正原则 ”，其本意为诉讼上应听取双方当事人的意见，它最初仅用于司法权领域，是司法审判活动的必经程序，称之 为 “司法听证 ”；后来随着司法听证的广泛应用和不断发展而被移植到立法方面，产生立法听证制度。20 世纪初，随着政府行政权力的不断扩张，逐渐形成了现代行政听证制度。 价格听证制度是政府主管部门在定价过程中，针对那些与群众生活息息相关的公用事业价格、公益性服务价格以及自然垄断经营的商品价格，对自身所采取的定价或指导价的科学性和可行性进行论证的制度 。 价格听证制度的引入改变了政府以往 “企业
6、申报 政府审定 批准执行 ”的传统定价模式，体现了政府价格决策的民主、公开和公正，体现了消费者的知情参与权，遏制了政府定价主管部门的行 政专制，从而规范了政府价格决策的进行。 价格法 在中国首次将听证制度引入行政决策领域，体现了行政决策程序的民主和公开。 但目前在价格听证的实施过程中存在诸多问题，从而影响了价格听证理想效能的发挥，使多数价格听证流于形式，并呈现出浓厚的政府管理色彩 。 三 、价格听证实施过程中存在的问题 1 对听证的定位不合理，现行立法带有浓厚的价格主管部门如何组织 听证的管理法色彩，背离了听证是公众参与政府决策的权利的应 吕霞：价格听证会制度实行的现状及对策研究， 河海大学学
7、报 （哲学社会科学版），2004 年 12 月第 6 卷第 4 期 。 有之义 。 对听证制度的性质定位不合理是现行价格听证制度存在的最根本的问题，直接导致价格听证制度的构建存在一系 列问题。 行政机关作决定时听取对方意见，是宪法和行政程序法所规定的正当行政程序的基本要求，体现了行政机关对被管理者人格尊严的尊重。就公民而言，向行政机关陈述意见是其享有的参与行政管理、维护自身权益的重要程序权利。 我国首次引入听证制度的行政处罚法也明确规定了相对人的听证权。 之后的行政许可法也作出相同规定。 然而，分析我国价格法和政府价格决策听证办法， 基本按照各级价格主管部门如何组织听证会，而非公众如何行使听证
8、权来规定政府价格听证制度。欠缺哪些主体享有参与听证的权利、公众在参与听证过程中享有哪 些权利、如何行使权利、权利受到损害后如何寻求救济的规定，使得该规章呈现极其浓厚的管理法、听证组织法色彩。 2 听证会参与主体的广泛性有欠缺，听证会代表的代表性也未能得到充分体现 。 如 2004 年 11 月 30 日由北京市发改委就故宫等六大世界遗产景点去得最多的人不是北京人，而是外地人为何没有外地人参加，成本考虑恐怕也是原因之一。很难设想一个没有外地旅游者参加的景点调价听证会的结果会令人信服 。 3 信息公开不充分，出现不应有的保密要求 。 听证实践中，有 王万华：我国政府价格决策听证制度缺陷分析，法治论
9、丛， 2005 年 7 月第 20 卷第 4 期 。 丁煌：论行政听证制度的民主底蕴，武汉大学学报（社会科学版）， 2001年 1 月第 54 卷第 1 期 。 行政处罚法 第 42 条。 行政处罚法 第 47 条。 价格听证办法第 5 条规定， “政府价格决策听证应当遵循公正、公开、客观和效率的原则。政府价格决策要充分听取各方面的意见。除涉及国家秘密和商业秘密外，听证会应当 公开举行。 的应该向公众公开的信息没有公开，有的信息没有及时向听证会代表公开，有 的听证组织者还对听证会代表提出了诸多 “保密要求 ”： （ 1）听证会上讨论的调价方案没有在听证会前公布，公众无从知悉。 （ 2）听证会代
10、表的姓名一般在听证会举行前夕才公布，代表与被代表者缺乏交流机会。 （ 3） 听证会纪律要求听证会代表会前对听证会材料内容保密，代表难以征求其他消费者意见。 4 通常 听证会仅举行一天就结束，听证会代表发言时间太 短，正反两方意见无法展开对抗，很难保证听证会对决策真正发挥作用 。 短短几个小时中，主持人宣布纪律、介绍代表等还将占用一部分时间，留给听证会代表发言、辩论的时间就更少了 。 5 仅公布最 终调价方案，缺乏价格主管部门对 听证会代表意见如何回应、最终方案如何确定的必要性说明，没有建立听 证会代表意见回应机制 。 听证会代表意见回应机制的欠缺，降低了公众对最终决策的认同感，引发对价格主管部
11、门的不信任。 这也就怪不得公众会将听证会认为是走过场，属于形象工程，是用来看的，不是用来解决问题的。 四 、价格听证制度的完善 听证程序的本质是程序正义，维护程序正义是保障实质权利的前提和基础。笔者认为，可以考虑从以下四个方面完善价格听证程序： 以 2002 年铁路听证会为例，听证会于 2002 年 1 月 12 日举行，但直至 1 月 9 日，公众只知道有 12 名消费者代表， 30 名旁听者代表，但并不知道这些人的姓名和联系方式，无从向代表反映自己的意愿。 如 2004 年 9 月天津供热听证会代表收到的天津市物价局发来的关于申请调整居民住宅供热价格的听证意见书的正面印有“注意保密 、阅后
12、收回”字样，听证会代表邀请函上则特别规定代表在“听证会举行前，不得对外透露 。 （一） 强调公民的听证权 听证于行政机关而言，从工作方式的角度，较之过去，确实 是一种新的工作方式。就听证会的举行而言，也确实有很多组织工作需要听证机关来完成，如确定召开听证会的时间、地点，组织听证会按一定顺序召开等等。但就此项制度的性质而言，不仅仅是行政机关的新的工作方式，作为现代行政程序法的核心制度，更应当明确，听证是公民享有的一项基本程序权利。 只有当公民从“听证是行政机关自己决定的事情”这种观念中解脱出来，听证制度才可能真正发挥其应有作用。 （二） 尽力解决信息不对称问题 1 充分的信息公开 价格听证的公开
13、不应当仅仅局限于听证会的公开进行，还应当包括与听证会相关的信息公开。行 政官员完全可以将调价方案的基本要点在电视、报刊、网络等大众媒体上公布。 提前公布代表的姓名和联系方式 ，保证代表与被代表者之间有充分的交流时间；除非涉及国家秘密、商业秘密，听证会议材料应当公开。 2 强化对经营者的外部约束和监督 作为价格听证的申请者，垄断企业往往为追求私利而夸大企业成 笔者认为 ,至少要强调听证代表具有以下权利：（ 1）知情权，即了解现行价格政策、了解申请人生产（经营）成本和经营管理情况等相关资料的权利；（ 2）质询权，要求申请人和评审机构回答有关问题和质询；（ 3）提议权 ,即收集并反映社会各方面对定调
14、价申请的意见、对申请事项提出调整建议和具体意见；（ 4）监督权 ,即查阅听证笔录和听证纪要、对纪要有疑义可向听证主持人或上一级价格主管部门反映等权利。 以 2002 年铁路听证会为例，听证会于 2002 年 1 月 12 日举行，但直至 1 月 9 日，公众只知道有 12 名消费者代表， 30 名旁听者代表，但并不知道这些人的姓名和联系方式，无从向代表反映自己的意愿。 本，隐瞒真实成本，这就要求形成一套外部约束机制。一般来说有效的外部约束机制应做到：企业的成本、利润等信息应经过有效的独立中介机构审计、政府的严格审核及听证代表的认真审查，同时确保听证代表等有权利 、 有条件 对垄断企业进行深入调
15、研以取得其他相关信息。 （三） 扩大听证会参与主体的广泛性和代表性 由于受听证会代表人数的限制，价格听证会中消费者代表的代表性往往难以充分体现。消费者是一个非常庞大的人群，其内部会因为职业、收人水平等因素细分为不同群体，每一群体都应有代言人参加听证会。听证会的参与者不应该由价格主管部门确定，应当肯定听证作为参与者权利的性质，让每一利益团体都能通过自身的积极维权行为，维护自身利益。 （四） 建立听证会代表意见回应机制 笔者以为，所谓的意见回应机制，实际上应当跟行政机关的说明理由制度紧密相 连。公民之所以对于价格听证产生了信任上的危机，在很大程度上并不是由于其在听证会上提出的意见没有得到采纳，而是
16、由于政府价格主管部门在组织价格听证会之后便关起门来独立作出价格决策，没有通过媒体向公众广泛说明其理由。 政府价格主管部门在作出价格决策之后至少应向公众广泛公布如下事项：（ 1）价格听证会是在何时、何地、以怎样的方式举行的 。（ 2）价格听证是 关于何种商品或服务的听证会，与此次听证会有关 吕霞：价格听证会制度实行现状和对策研究，载河海大学学报（哲学社会科学版），2004 年 12 月，第 4 卷第 6 期。 的内容信息包括哪些。 （ 3）消费者代表、经营者代表、 专家、学者代表等听证主体在听证会上作出了哪些发言，提出了哪些意见。 （ 4）所作出价格决策的内容是什么，其在决策制定中究竟考虑了哪些
17、因素，采纳了听证会上提出的哪些意见、没有采纳哪些意 见。 （ 5）为什么采纳此意见而不采纳彼意见，其法律依据、事实依据是什么。 （ 6）除了上述听证会中的意见， 还考虑了哪些其他因素，其法律依据、事实依据是什么。 （ 7）其在最终作出价格决策之时，作出了怎样的技术选择和价值选择，其理由又是什么，具有怎样的合理性，等等 。 五 、对价格听证制度研究的思考 价格听证制度是行政领域公共决策听证的典型体现。公共政策过程首先是一个政治过程，它涉及到利益分配和公共利益的实现问题，其次 才是一个技术问题即科学性问题。 笔者以为，对中国价格决策听证实践的进步和不足的评价，应该首先从政治角度、其次才是从技术角度
18、来进行。作为一个政治过程，决策听证要通过有效的制度安排来实现利益的平衡；作而为一个技术过程，涉及的是如何组织好听证以达到决策的目标。 无论从作为一个政治过程的公共决策的理论逻辑来看，还是从中国不断增多的有关价格调整听证的实证材料来审视，公共决策听证包含着很多行政民主的要素。由于当前中国大规模推进政治民主缺乏必备的条件，比如执政者的经验与心理、政府官员能力、社会稳定的结构等，因而必须在这些 必备条件不具备的背景下，通过行政民主化和 唐贤兴：公共决策听证的行政民主的价值和局限性，载社会科学， 2008 年第 6 期。 行政公开化来把公众参与决策的民主要求释放出来。” 这种设想看起来比较符合中国的实
19、际，但笔者认为，这面临着一个理论上的悖论，即在政治领域中的民主还不完善的情况下，公共行政领域的民主是极其有限的。由于价格听证涉及到相对人的切身利益，在今天利益分化不断加速、公众的利益主体意识不断被唤醒的大趋势下，公共政策在涉及利益分配时，必然会提出这样的问题：此种利益调整和分配是基于什么原则进行的，是效率还是公正 ?是侧重于商家和企业的利益、政府自身的利益还是公共利益 ?如果存在利益上的分歧与 矛盾，那么是基于什么而决定取舍，是让一些人付出损失利益的代价，还是尽可能实现多方利益主体之间的利益协调？等等。所有这些问题都不是简单地在政府层面上就可以得到解决的，而必然是上升到政治、法律乃至伦理高度才
20、能得以解决。 可见，价格听证制度中体现的行政民主因素，只是作为政治民主的重要补充方式。行政民主化必须在政治民主的框架下才具有更高的价值。只要存在着民主政治的不充分、不完善的状况，听证会的组织和程序再如何完善，其意义依然是有限的，依然不能满足听证制度本身内在设定的目标 体现民主、实现民主、维护和保护公众的利益 。没有政治上的议会民主的充分实现作为根基，如何完善补充性的行政制度可能只是杯水车薪。 当然，价格听证制度所反映的程序价值仍然不可忽视。在当前中国社会转型和变迁的背景下，社会成员有在变化过程中角色的重新定 杜钢建：以 行政民主化推进政治民主化 ， http：/ 2012-5-8。 唐贤兴：公共决策听证的行政民主的价值和局限性，载社会科学， 2008 年第 6 期。
