1、 1 推动县乡财力均等化的实践与思考 县乡财政是国家财政的基础，是我国经济发展的最大潜力和希望所在。县乡财政的发展与否，事关国家财力的振兴和政权的稳定等 大 局利益，也事关社会主义新 农 村建设的质量和小康社会能否如期实现等局部利益。因此，推动县乡财力均等化，有助于完善乡镇财政管理办法，有助于调动乡镇政府开拓财源、聚财和理财积极性， 有助于缓解县乡财政困难、确保乡镇机构及农村基层组织正常运转；总归一句话，有助于巩固农村税费改革成果，深化县乡财政体系改革和农村综合改革，用县乡财力均等化换取公共财政服务三农均等化目标的实 现。 一、操作的方法 抚远县所辖 5 乡 4镇共 9个乡镇。乡镇 财政供养人
2、口 630 人，其中在职 446人、退休 184人。 2006-2008年乡镇人均财力分别为3.3 万元、 5 万元和 5.8万元。人均财力略超县本级，实现了县乡财力均等化，确保了乡镇政府运转，促进了社会稳定，促进了乡镇管理事业的发展，向城乡统筹发展迈进。 (一 )调整和完善财政管理体制，进一步调动乡镇聚财理财积极性。 实行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制。目前，由于我县各乡镇经济发展总体水平较低，缺乏主体税源，财政收入总体规模较小，不适合实行比较规范的分税 制财政管理体制，而实2 行统收统支加激励机制的乡镇财政管理体制则相对较为适宜。因此，为充分调动各乡镇发展经济、培植财源的积极性，制定
3、了招商引资和发展乡镇级经济的奖励办法，按各乡镇的招商引资成果和发展的经济项目所获得的经济效益、税收完成情况等指标对各乡镇给予奖励。各乡镇奖励经费主要用于偿还政府债务、补充各乡镇机关运转经费、改善投资环境等基础设施建设、以及个人奖励方面，以达到共同促进我县财政收入稳定增长和各乡镇政府可支配财力增加的目的。 （二 ） 锁定财政 供养范围， 奠定农村工作基础 精简机构，分流人员 。 从 2004年下半 年起，通过向省财政借一点、县财政筹一点、 开展 乡镇财政挤一点和单位资产变现（抵顶）贴一点的办法，支持乡镇 开展 配套改革，探索 以 精简机构、分流人员为主的乡镇行政事业单位改革路子。 到 2004
4、年 10月底，全县共精简分流人员 109人，其中提前退休 68人，下派到村任职21 人，领办企业 4人，辞退 11人，辞职自谋发展 5人， 年均减少公用经费 6 万元。事业单位人员由 291 人减少到 241 人，行政单位人员由 264 人减少到 205 人。部分被分流人员直接纳入财政社会保障，给分流人员创造生活出路。通过改革，锁定乡镇财政供养在职人员 446 人，明 确规定，今后乡镇领导人员职数一定五年不变，乡镇进人必须在核定编制内全面向社会公开招考，从源头上建立起乡镇财政供养机 制 和乡镇 控 编进人管理机 制 。 (三 )推进乡镇财政管理方式改革，实行乡财乡用县监管 ” 3 自 2004
5、年开始，我县按照省财政厅关于对乡镇实行乡财乡用县监管的要求，开始对所辖乡镇实行了机构上划、预算共编、帐户统设、资金统调 、集中收付、县乡联网为主要内容的乡镇财政管理体制 。 推行乡财乡用县监管是巩固和深化农村税费改革的重要举措，是缓解县乡财政困难，提高乡镇财政管理水平的重要途径。 (四 )规范管理， 稳步推进部门预算 1 摸清底数，做好部门预算编制基础工作。 2 提早编制预算，提高预算编制质量。 3 规范编制方法，推行综合预算和零基预算。 4 从基层编起，严格实行：两上两下。 5 制定管理办法，规范项目预算编制。 (五 )建立和完善监督考核机制 完善对乡镇党政领导考核监督机制，把控制财政供养人
6、口增长和化解乡村债务纳入乡镇党政领导 业绩指标体系。要加强乡镇财政的自身监督和审计监督，自觉接受人大监督，建立健全乡财乡用县监管的各项规章制度，严明财经纪律，违法乱纪行为一经发现，必须严肃处理。 二、取得的成效 推进县乡 财力均等化，离不开改革开放 的 大环境因素，尤其离不开农村综合改革、县乡财政与财务管理体制改革这些系列前提，可以毫无顾忌地说，在今天的形势下积极推动县乡财力均等4 化正逢其时。正因为如此，县乡财力均等化工作的推动过程，也是县乡财政保障能力大幅提高的过程。 （一）深化了公共财政支出改革。 推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。统一管理和核算乡镇财政资金、统一支出定额
7、标准、统一财务核算制度，以及规范乡镇政府采购行为，完善了乡镇预算编制管理，提高了有限财政资金的使用效益，丰富了县级公共财政支出改革的内容，并使 公共财政支出改革进一步向乡镇延 伸 和深化。 （二 ） 强化了县乡政府的宏观调控能力。 由于实行县乡财政预算共编，县乡财政上下一盘棋，对乡镇财政状况有了全面准确的把握，为加强对乡镇财政的监管提供了有力保障。同时，在实行新体制时，对各乡镇既得利益重新进行了调整，统一了县乡之间的工资标准，统一了公用经费定额标准，重新核定乡镇财政收支基数，初步实现了县乡之间人均财力的均等化，解决了乡镇之间苦乐不均的问题。由于帐户统设，县财政能合理地调度资金，既保证了乡镇的需
8、要又避免了过去那种年初花钱无计划，年终举债发工资的被动局面。 （ 三 ） 保证了乡镇职工工资的发放和乡镇政府正常运转的经费需要。 实施改革后，县财政拿出相当部分财力用于统一县乡之间工资标准和公用经费标准。乡镇职工工资纳入县级统一发放，彻底解决了拖欠工资问题，调动了职工的积极性，保证了乡镇政府的5 正常运转，初步实现了保工资保稳定的目标。 （ 四 ） 规范了乡镇财政行为，提高了财政资金使用效益。 乡镇花钱首先要向县财政部门申请，经县财政部门审核后，再由财政所监督使用，使财政资金使用的全过程都置于县财政的监督之下，提高了乡镇理财的透明度，优化了支出结构。 （ 五 ） 抑制了乡镇债务的增长，并且化
9、解了一部分债务。实行乡财县管后，乡镇财政收支全部置于县财政监督之下，失去了举债的途径和手段，乡镇债务得到有效控制，而且化解了部分陈旧债务。 （ 六 ） 控制了乡镇机构、编制和财政供养人员的增长，减轻了乡镇财政负担。 合理设置了乡镇机构和确定了领导职数，精简了富余人员，从而使工作效率得到了极大地提高，财政负担得到了进一步地减轻，政府的服务职能得到了充分地发挥。 （ 七 ） 有效防止了腐败现象的发生。 推行县乡财力均等化，进一步深化了公共财政支出改革。 从制度上对财务收支的运作程序做出了明确、系统的规定，尤其是在容易出现违纪违规的环节，建立了必要的控制机制，从而使财务管理体制增强了预防功能，能够避
10、免或减少违纪违规现象发生。 （八 ）增强了财源建设自觉性 由于县乡财 力 均等化的实施，极大地调动起乡 的 财源建设积极性，特别是乡镇，面对财政收入增长缓慢， 持续财源断档，财6 政支出不断膨胀的新形势，许多乡镇积极探索，着力研究破解围绕乡镇财源建设的三 道难题。 1、用闯过四个误区破解观念转变难题 。 抚远镇、鸭南乡、通江 3 个乡镇通过勇闯急功近利、只求数量漠视质量、重工轻农和重投入轻管理等四个误区，更新了思想观念，树立起科学发展观 ， 指导财源建设。 尊 重经济规律，谋划长远可持续发展利益 ； 注重发展非 公 有 制 经济和企业的科技含量，杜绝了项目建设中人 力 、财 力 、物力浪费现象
11、，巩固了招商引资成果。 2、用科学发展观破解三个关系 难处理问题 。 海青、通江、别拉洪 3 个乡和县级财政 部门 在财源建设中落实科学发展观，认真破解逐步退出与合理介入的关系，政府目标与 财政能力的关系，外延扩张与内涵发展的关系。在学习实践科学发展观中， 他们共同 认识到，按照公共财政的要求，财政资金要退出竞争性生产经营领域。但并不等于要退出经济建设领域 ， 而是要把生产经营领域的投入转到公共设施建设和提供教育、科技、卫生、文化等 三个 公共服务及健全社会保障体系上来 。 提高了认识也增强了信心， 这三个乡 不在 疏远 财源建设，并通过加强政策引导和强化管理服务，转变了支持方式，更加科学合理
12、地介入到财源建设中。按照市场经济的要求，绝不举债 搞 财源建设，遏制了以政绩需 要 代替市场需要，以财政风险代替企业风险的越位 行为。县级财政努力适应经济增长方式的转变，注重发展企业内涵，扶持企业开展技术改造和产品升级换代， 走 集约化经营之路，对于7 企业 外延扩大再生产， 积极 在财力允许的情况下通过严格科学论证审慎进行 决策 。 3、用抓好五个重点破解方向选择难题 。 一是建基础 培 育市场，给财源建设创造良好外部条件。县乡普遍 将 基础设施建设视作经济 增长点，通过改善投资环境，为产业发展、财源建设创造良好的外部条件。二是扶企业壮骨干，建好支柱财源。 县 乡财政 力所 能及地捆绑使用财
13、政资金，支持骨干企业结构调整，创造产业特色、规模和优势；坚持以市场为导向， 以产品为龙头、以提高效益为目标，推动产品产 业 结构由单一品种向系列化、规模化转变，由低技术含量、低附加值、夕阳产业向高技术含量、高附加值、朝阳产业转变。三是发展特色农业，巩固基础财源。抚远县 以 财政模式转变为契机，发挥好财政支农资金、农业综合开发资金、扶贫 开发 资金的功能作用，按照发展市场农业和优质高效农业的方向支持 产业 引导农业产业结构调整，拓宽市场空间；推进农业 产业化经营，提高了农业对财政的贡献率。四是发展个私 经济，培植群体财源。县乡财政努力用足用活政策。为个体私营经济发展提供必 要 的政策和资金支持；
14、以扩大个体私 营企业规模 ， 提高产品技术含量和外向化水平，培植群体财源。五是增加科技投入，培植新兴财源，在取得科技是生产力 、 科技是经济发展的动力 的 共识基础上，我 县立足长远，配套完善发展 高新技术产业的优惠政策，增加科技投入，开展院县共建活动推进科研成果转化，促进产业升级；特别坚持集中财力、扶优壮8 强，引进和运用高新技术，发展技术产业化的龙头企业；通过创名牌，以名、优、特、新四大要素，提高市场份额占有率，将技术优势转化为产业优势和财政优势。 三、存在的问题 构建社会主义和谐社会，重心在基层；全面建设小康社会，重点 在农村。县乡财政是国家财政的重要组成部分，是加强基层政权建设、维护社
15、会稳定、提高基层政府基本公共服务能力的物质基础。 我县目前实现的财力均等化，仅局限于乡镇财政供养人口人均财力略高于县 本级， 而非广义上的 实现 城乡基本 公共 服务均等化的要求 。 基本公共服务均等化，是指全体公民享有基本公共服务的机会均等、结果大体相等，同时尊重社会成员的自由选择权。通常，公共服务的目的在于为集体的所有成员提供普遍利益。主要包括基本民生性服务、公共事业性服务、公益基础性服务和公共安全性服务等基本内容，集中体现在就业服务、基本社会保 障、义务教育、公共卫生、基本医疗、公共文化等，公益性基础设施、生态环境保护、生产安全、消费安全等各个方面。 基本公共服务均等化是建设社会主义和谐
16、社会的基本理念，是落实以人为本的科学发展观的具体体现，对缩小区域和城乡发展差距、促进社会公平公正、维护社会和谐安定、确保人民共享发展成果都具有重大的政治和经济意义。 尽管抚远县在推动县乡财 力 均等化方面做了 一些工作，并取得了一定的 收 效，但从推动县乡财力均等化的目标，即以县乡财力均等化的实现最终换取公9 共财政服务三农均等化目标的实现 这一角度看，县乡财力要实现均等化仍旧颇 为困难 ，农村还面临着公共需求全面快速增长与公共服务供给匮乏的突出矛盾：农民难以获得公共医疗、义务教育、最低保障等基本公共服务，并由此导致了他们最基本的生存权和发展权得不到保障。 （一）最终目标：县乡财 力 均等化公
17、共服务均等化实现难 由于每个地区的自然条件、基础设施、资源禀赋、管理水平以及企业素质和财政队伍素质等因素的不同，每个地区的经济发展水平与财政保障能力不一样，因而财政提供的公共服务水平也就不一样。抚远县各乡镇的情况亦如此，近 傍 哈抚国家公路沿线的寒葱沟、浓桥、浓江等乡镇基础设施水平相对高一些，而资源禀赋水平则要相对低一些；海青、抓吉、通江和抚远镇等乡镇因位于沿边沿江地带，虽然自然条件差，但资源禀赋水平相对高一些。那么，以实现县乡财力均等化换取提供均等化公共服务为目标的财政 政策，必须被赋予调节职能，转移支付就是实现调节职能的一种手段。 无论是县乡财力均等化，还是公共服务均等化，都不等于平均化，
18、而平均化会导致效率损失，也从另一个方面影响公平的实现。那么，这就存在一个均等化的临界点问题。从理 论 上说，该点代表着适应总体经济社会发展程度的公共服务水平 。 就抚远而言，现阶段这种县乡财力均等化水平尚处于初始较低 水平 上 ，因此实现公共财政服务三农的均等化水平，不但低于我国发达10 地区，而且低于省内 部分 地区，乃至低于全国公共财政服务三农的平均水平，这样的财政困难，上级财政就有必要给以扶持。 （二）主要特点：财力不足负担却重 第一 、 经济总量小，税基规模小 。 我县是一个以农业为主的县，在工业方面，县级工业基础差，产业结构不合理，税源结构单一；在农业方面，农业基础设施建设落后，产业
19、化水平较低。整个税源零星分散，征管难度大。 由于县乡财政困难，在通过提高公共服务、改善投资环境等手段吸引各类市场主体到辖区内发展方面明显不如财政 状况好的县乡 ，从而形成县域经济发展缓慢 县乡 财政困难 县域经济发展更加缓慢的恶性循环，由于县乡财政困难，在保工资发放和政权正常运转情况下，对文化、教育、科学、卫生等社会公共事业的投入必然少，对农村基础设施建设、环境保护、生态建设 等 方面的投入必然不足，致使农村的公共产品和公共服务与城市相比，差距不断拉大， 基本公共服务均等化难以实现。 第二、 财力支出责任不对称，县乡小马难拉动大车 。 虽然实现了县乡财力均等，因乡镇政府事权过大，不能满足乡 镇的需要。一是乡镇政府本身就是一个小社会，承担着农村社会的稳 定 和农村经济发展的工作，并且工作的覆盖面大，还有安全、消防、防火、计划生育和接送上访费等项业务必须开展，而上述的各项 费用支出分摊到乡镇工作人员的人头上，业务费用自然就比县级工作人员 高，一个乡镇的工作人员基本上在 40-60 人
