1、深圳市实施行政问责制的实践与思考 近几年来，深圳市委市政府积极适应全市经济社会发展的现实需要，不断探索政府管理创新的新路子，在健全行政责任体系、大力推行行政问责制方面作了一些积极的探索，取得了较为明显的成效。但从全国来看，推行行政问责制仍处于探索阶段，建立健全这一制度仍有许多工作要做。本文拟不揣浅陋，对完善行政问责制提出一些探索性的路径，以与各位同仁商榷。 一、深圳市建立和推行行政问责制的背景 深圳市行政问责制是在深圳经济社会加速转型、社会主义民主政治建设深入 推进、反腐倡廉建设向纵深发展、行政管理体制改革不断深化的大背景下，在市委市政府坚强领导下推行和发展起来的，经历了初步探索和系统推行两个
2、阶段： 2001 年 12 月，市政府颁布了深圳市行政机关工作人员行政过错责任追究暂行办法，在国内率先开展了行政问责制的探索和实践，行政问责开始成为一项专门的工作； 2005 年10 月，市委市政府在全市开展 “问责治庸 ”，全面加强执行力建设，行政问责制开始在全市系统、全面推行。目前逐步走向规范化、法制化、系统化和长效化。 （一）推行行政问责制是深圳市对中央决策部署的具体落实 随着社会主义民主与法制的不断发展，行政责任问题在国内越来越受到重视。温家宝总理多次强调： “权力就是责任，有权必须尽责。各级政府及其部门要认真履行各自的职责，违法和不当行使权力，或者行政不作为，都要依法承担相应的责任。
3、 ”要 “建立健全行政问责制，提高政府的执行力和公信力 ”、 “按照权责一致、依法有序、民主公开、客观公正的原则，加快建立以行政首长为重点的行政问责制度。 ”2004 年国务院颁布的全国推进依法行政实施纲要明确规定： “行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力与责任的统一，依法做到执 法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。 ”2008 年 2 月，党中央印发的关于深化行政管理体制改革的意见明确提出， “健全以行政首长为重点的行政问责制度。 ”在党中央和国务院的要求和部署下，行政问责从中央到地方逐步开展，在重大安全事故、环境污染等方面失职渎职或负有重要责任
4、的一批政府官员受到了问责。如非典事件、四川 “12?23”井喷特大事故、阜阳劣质婴儿奶粉事件、松花江水环境污染事件、三鹿婴幼儿奶粉事件、山西 “9?8”尾矿溃坝特别重大责任事故、河南省登封市新丰二矿 “9?21”特别重大煤与瓦斯突发 事故、黑龙江省鹤岗市南山区富华煤矿 “9?20”特别重大火灾事故、深圳 “9?20”特别重大火灾事故，等等。深圳市全面推行行政问责制，既是加强政府自身建设、强化内部管理的重要举措，也是落实党中央、国务院决策和部署的具体行动。 （二）推行行政问责制是深圳市政府管理适应经济社会发展的必然选择 深圳作为全国改革开放的先行地区，市场经济发育较早，经济社会发展较快，随之而来
5、的各种问题和矛盾，与全国其他地方相比，也出现得更早、更明显。经过二十多年的发展，深圳跨入了一个新的历史发展时期，社会形态由传统社会向公民社 会转变，体制改革由经济领域向社会管理领域转变，政府管理由管制型向服务型转变，改革处在攻坚期，社会转型处在深化期，经济发展处在关键期，社会矛盾处在凸显期，这对政府管理提出了更高、更新的要求。面对新的形势和挑战，深圳市政府管理与经济社会发展的需要相比，还存在许多不相适应的地方，主要体现在：政府职责体系还不够健全、一些公务员的责任意识还不够强、工作效率和工作质量还不够高等。这些问题的存在，影响了行政执行力和政府公信力，阻碍了政府管理和服务水平的进一步提高。要解决
6、政府管理中存在的这些问题，就必须建立健全政府的责任机 制，通过行政问责这一手段，强化对行政责任履行的控制和监督。 （三）推行行政问责制是深圳市民主政治发展的必然要求 随着物质文化生活水平的不断提升，深圳市民的价值观念、行为方式、生活方式等发生明显的变化，社会形态日渐由传统社会向公民社会转变，市民的民主意识、法治意识和维权意识日益增强，对公共产品和政府服务的要求不断提高，对政府履行职责的情况尤为关注，要求政府对其行为和后果向公众承担责任。现代政府不仅要求政府是有限政府、高效政府、服务型政府，而且必须是负责任的政府。我国宪法明确规定： “国家行政机关由人 民代表大会产生，对它负责，受它监督 ”，这
7、从根本上确立了人民政府必须对人民负责的原则。要建设对人民负责任的政府，就必须有相应的制度安排。深圳市委市政府顺应公民社会和民主政治的发展要求，提出了建设法治政府、服务政府、责任政府、效能政府、廉洁政府的目标，实施行政问责制，则是实现 “五个政府 ”特别是责任政府目标的重要制度保障。 （四）推行行政问责制是深圳市反腐倡廉形势发展的必然结果 近年来，深圳市不断加大惩治和预防腐败体系建设力度，严重违法违纪案件的多发趋势得到了遏制，但此消彼涨，目前人民群 众更为关注行政责任缺失的问题。重大责任事故和事件以及过去一些看似小事的行政过错问题，现在已经越来越成为影响民心、影响党和政府形象的大问题。 2005
8、 年以来，深圳市民对行政不作为、乱作为、推诿扯皮等问题的举报投诉不断上升，与贪污贿赂、挥霍浪费问题一起成为信访举报的三大热点。 2004 年，市监察局受理的失职渎职类的举报只有 80 件，占信访总量的 4.8%； 2005 年上升到 233 件，占 19%； 2006 年达到 445 件，占 21%，与 2005 年相比上升 90.9%，首次超过贪污贿赂类的举报（ 330 件），成为市民举报投诉的第一大热 点； 2007 年，失职渎职类的举报继续上升，占信访总量的 30.6%。在监察机关调查处理的案件中，属于行政责任问题的占四分之三。信访举报是社会的“传感器 ”，显示了反腐败的形势变化和趋势。
9、 二、深圳市推行行政问责制的主要做法和体会 深圳市建立和推行行政问责制的基本思路是：明确问责依据、建立工作机制、完善配套措施、严格责任追究。这四个方面的工作，相辅相成，不可或缺。只有明确问责依据，才能做到问责有据；只有建立工作机制，问责制度才能有效运行；只有完善配套措施，问责制度才 能系统构建；只有严格责任追究，问责工作才能取得实效。深圳市的主要做法是： （一）建立比较完备的行政责任追究制度，为行政问责提供依据 1、建立行政过错责任追究制度 2001 年深圳市出台的行政过错责任追究办法，详细列出了行政审批、行政征收、行政检查、行政处罚、行政强制、行政复议等方面的 63 种过错情形，提出了 “责
10、令作出书面检查 ”、 “通报批评 ”、 “调离工作岗位或停职离岗培训 ”等 6 种追究方式，首次明确对行政过错问题必须进行问责。 2005 年和 2008 年，我们两次对该办法进行修订，将适用范围由行政机 关工作人员扩大至行政机关，将过错情形由原来的 63种增加至 108 种，并引入了训诫、降职、辞退等多种组织手段，加大责任追究力度。深圳市行政过错责任追究办法成为深圳市行政问责制度体系中的基础性规定。 2、建立政府部门行政首长问责制度 制定了深圳市政府部门行政首长问责暂行办法，明确规定：对于政府部门存在执行不力、违规决策、疏于管理等 6 类 35 种情形之一的，将采取诫勉谈话、责令整改、书面检
11、查、公开道歉，直至责令辞职、建议免职等方式，对部门行政首长予以问责。同时，还制定了深圳市政府部门行政首长财经责 任问责暂行办法，专门就政府部门行政首长财经责任问题作出规定，明确市政府所属各部门有不履行或不正确履行财经职责 7 种情形之一的，追究行政首长（含主持工作的副职）责任。 3、建立政府部门责任检讨及失职道歉制度 制定了深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法，明确规定：凡是发生社会管理、社会治安、安全生产、食品卫生、医疗卫生、消防安全、交通安全、重大项目、国有资产管理等方面的重大事故或重大责任事件的，负有管理责任的政府部门必须在一个月内就管理制度是否缺失、行政措施是否适当、责任机制是否健
12、全等，向本 级人民政府作出说明；政府部门失职，致使国家利益、公共利益或公民、法人及其他组织的合法权益受到严重损害或造成不良社会影响的，应当向公众或权益受害人道歉，并规定了道歉的有关程序及监督保障措施。 4、建立针对特定行政行为的专项问责制度 制定了深圳市实施行政许可责任追究办法，明确违法实施行政许可的 53 种表现形式以及相应的责任追究方式，强化对特定行政行为即行政许可行为的监督问责。还制定了深圳市行政决策责任追究办法、深圳市违反招标投标规定行政处分办法、深圳市行政审批电子监察办法、深圳市行政 处分批准权限办法等规定，使行政问责的依据更加完备。 （二）强化行政问责工作机制，建立覆盖全市的工作网
13、络 1、市委市政府实施坚强领导，各方面给予大力支持 2005 年 10 月，市委市政府出台了关于在全市掀起 “责任风暴 ”实施 “治庸计划 ”加强执行力建设的决定，明确提出要强化全市干部的责任意识，建立责任体系，加强责任监督，严格责任追究，推进责任主体明确化、部门责任法定化、岗位责任具体化、责任层级清晰化、责任链接无缝化，严格执行有责必究的 “买单制 ”，对推行行政问责制提出了明确的要求和方向。市政府随 后出台了关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见及深圳市行政过错责任追究办法、政府部门行政首长问责暂行办法、行政机关工作人员十条禁令、实施行政许可责任追究办法、关于推行行政执法责任制的
14、意见和关于进一步加强督查工作的意见等配套文件（简称 “1 6”文件），确立了推行行政问责制的总体思路和具体措施。市人大常委会专题听取和审议了市政府推行行政问责制的工作报告，向市政府提出了强化行政问责的一系列意见和建议。市纪委也及时制定了相关意见，严格党纪责任追究，推动行政问责制落实。 2、监察机关统筹主导，当好 “排头兵、主力军和督战队 ” 深圳市监察局是目前全国唯一保持独立运作的监察机关。市委市政府高度重视发挥行政监察职能作用，一直保持市监察局单独设置、独立运作，在全国率先设立了 “效能监察室 ”和 “电子监察室 ”，不断突出和强化监察机关在政府内部监督体系中的统筹和主导作用，要求各部门各司
15、其职，密切配合，支持和服从监察部门的行政监察和协调。在这种有利的机制下，市监察局积极发挥统筹主导作用，在行政问责工作中当好 “排头兵、主力军和督战队 ”，有力推动了行政问责制的落实。一是建立行政监督联席会议制度 。制定了深圳市行政监督联席会议规则，建立了由市监察局牵头，人事、财政、审计、法制及政务督查部门参加的行政监督联席会议制度，加强沟通协调。二是建立行政监督工作情况抄告和行政违法违规问题移送制度。制定了行政监督工作情况抄告和行政违法违规问题移送办法，明确规定监督部门的监督报告和处理决定在上报政府或发给监督对象的同时，应抄送同级监察机关；监察、财政、人事、审计、法制部门对发现的涉嫌违法违规的
16、问题，除依规定职权作出处理外，还要及时移送有权作出其他处理的行政监督部门作进一步处理；公务员被追究责任的情况要抄送人 事部门。制定了关于审计和财政检查发现问题处理办法，规范审计和财政检查发现问题的移送处理程序及处理方式。三是建立行政复议纠错和行政诉讼败诉责任审查制度。凡是发生行政复议和行政诉讼的，有关部门应及时向法制部门报告；经行政复议和行政诉讼，具体行政行为被撤销或部分撤销的，应当进行责任审查，存在行政过错的，移送监察机关或主管行政机关处理。四是建立行政过错责任追究的报备制度和统计分析制度。市监察局每季度汇总各区和市政府各部门的行政过错处理情况并报告市政府。这些做法完善了责任追究链条，营造了
17、监督合力，使行政机关及其工 作人员时刻受到监督，不敢懈怠。 3、政府各部门各负其责，发挥行政问责的主体作用 各区、市政府各部门积极健全行政过错投诉处理机制， 43 家市政府直属单位全部明确了投诉电话和网址， 42 家单位成立了责任追究机构， 32 家单位制定了投诉受理和责任追究制度，构建了覆盖全市的、全方位的问责工作网络，形成了齐抓共管的工作格局。 （三）健全行政责任体系，整体推进行政问责工作 经过长期的实践，深圳市确定了行政责任机制的五个要素，即职责、目标、监督、评估、问责，并按照这五个要素初步建立了一套比较完整的行政责任 体系。这个体系有两个显著特点： 一是形成了从责任设定到责任履行、责任
18、监督、责任考核、责任追究的有机整体和完整链条。职责、目标、监督、评估、问责五要素不是简单的并列关系，而是具有逻辑上的连续性、整体性和系统性，构成一个完整的行政责任链条。履行政府责任的前提和条件是明确职责划分。职责清晰后，就要促进行政部门履行职责。实践证明，实行可考核的目标管理是一个有效的方法，不仅有利于将政府各部门的责任具体化，也有利于解决政府决策层与执行层脱节的问题，提高政府内部的执行力。目标确定后，部门将根据所设定的目标去执行，政 府则对执行过程进行监督。行政监督是对部门执行全过程的系统控制，具有防止和纠正行政管理出现失误与偏差的作用。但行政监督主要是过程、程序上的监督，并不能保证结果的合
19、理性。因此，有必要对执行结果及时进行考核评估。开展政府绩效评估，就是以公共责任和公共服务为理念，以群众需求为导向，以群众满意为目标，对政府行政绩效进行评估，并及时将评估结果进行反馈和运用，最大限度地提高行政绩效，努力实现公共利益的最大化。考核评估后，就要进行责任追究，对失职失责行为作出否定和制裁，保证行政责任的正确履行。 二是形成了具有反馈控制 功能的闭环系统。上述行政责任链条具有目标管理的调校功能和履行职责的倒逼功能，形成了两个闭环，一个是从绩效评估反馈到责任设定和目标管理的闭环，促进政府管理目标的合理调整。首先根据管理效率、服务质量和群众满意程度等方面情况，对政府部门管理过程中投入、产出、
20、中期成果和最终成果的绩效进行考核评估。然后根据评估结果，及时对政府职能、部门责任、工作目标进行调校，使职能更加明确、责任更加清晰、目标更加合理，从而提高行政行为的绩效。另一个是从责任追究反馈到履行职责的闭环，促进政府及其部门职责履行到位。通过对失职失责行为的责 任追究和履职优秀行为的激励，促进部门和工作人员增强责任心，更好地履行职责。这两个闭环都应同时具有正、负反馈的功能，通俗地讲，就是奖勤罚懒。 形象地讲，职责设定、目标管理、行政监督、绩效评估、行政问责是行政责任体系的五个 “环 ”，环环相扣，连成一体，形成了政府管理的完整链条和闭环系统。如果缺少前 4 个中的任何一环，行政问责就难以系统、
21、全面推行。因此，深圳市全面健全行政责任体系，着眼于行政管理和行政责任的整体来推行行政问责，防止因工作不配套而影响行政问责制的实施。 1、从政府职能、部门职能到岗位责任制， 层层划清行政责任 一是科学界定政府职能。深圳经济特区成立以来，以精简、统一、效能以及决策、执行、监督暨相互协调又相互制约为目标，先后进行了七次行政管理体制改革和四轮行政审批制度改革，不断优化政府机构设置，科学合理界定政府职能，理顺政府纵向和横向部门的权责关系，解决政府职能 “缺位 ”、 “错位 ”和 “越位 ”的问题。 二是理顺政府部门职能分工。积极解决职能交叉、权责分离、多头多重执法、运作不畅等问题，努力实现政府内部责任的
22、明晰化。 2006 年以来，按照效能优先、依法界定、上下基本对应和一件事情以一个部门负责 为主的原则，先后对 52 项交叉重叠、不够明确的职能事项进行了调整。还出台了深圳市人民政府行政执法协调办法，在市法制办设立了法制协调机构，解决各部门之间的执法争议，进一步提高执法效能。 三是科学划分市、区、街道事权。理顺政府纵向关系，弱化基层政府的经济管理职能，强化其社会管理和公共服务职能，实现管理重心下移。推进街道综合执法体制改革，将原属 17 个市政府职能部门的 21项执法事项下放街道集中行使。完善社区管理体制，推行 “居站分设 ”管理模式，设立社区工作站，承担政府部门在社区的行政事务，社区居委会回归
23、自治组 织的定位，进一步强化社区综合服务功能。 四是健全岗位责任制。探索建立职位说明书制度，职位说明书载明每一职位的名称、任职条件、工作项目、工作依据、工作权限、工作标准、工作责任等内容，将每一职位的工作任务和责任细化量化，作为公务员录用、考核、培训、选拔及奖惩的重要依据。 6 个区和 35 个市政府部门都建立了岗位责任制，有的编制了行政工作标准操作规程（ SOP），有的导入了 ISO9001： 2000 国际质量管理体系。 2、全面推行目标管理，落实工作责任制 一是实行层级责任目标管理。每年初，根据市委市政府确 定的全年各项重点工作，制定不同层级的目标管理责任书，将每一项工作任务详细分解到各
24、分管领导、各区、各部门，再由各区、各部门具体分解到内设机构及工作人员。监察机关和政府督查部门对照责任书的内容，加强检查督促，确保政府重点工作全面落实。 二是推行部门责任 “白皮书 ”制度。在 16 家与市民生活息息相关的政府部门试行了白皮书制度，以 “白皮书 ”的形式，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标、进度要求及上一年度工作目标任务的完成情况，接受社会监督。白皮书载明的任务及目标，由各部门根据法定职责、上级机关和市政府下达 的工作任务提出，经监察机关审核、报分管副市长审定后，通过报刊、政府公报、市政府及部门网站等形式向社会公布，完成情况纳入政府绩效评估范畴。 三是建立部门主办责任制
25、。对涉及多个部门的管理事项，实行谁主办，谁负责，相关部门积极配合，强化工作责任制，减少推诿扯皮。深圳市还规定，今后凡需要政府领导出面协调的事项，只协调一次，只出一个纪要。政府督查部门两次发出催办通知书，仍不能完成工作任务的，移送监察机关追究行政责任。 3、创新行政监管模式，强化行政监督 一是拓宽监督渠道。在畅通信访举报渠道的同时，主 动从执法监察工作、绩效审计和经济责任审计发现的问题、发生行政复议和行政诉讼的事件、政务督查工作、突发性应急事件、群体性事件、重大责任事故以及新闻媒体反映的问题等其他 8 种渠道，积极主动收集线索，实施问责。 2005 年以来追究行政责任的问题中，只有 13.2的线
26、索来源于群众信访举报。 二是运用网络技术实施全程监控。陆续建设了 “深圳市行政审批电子监察系统 ”、 “深圳市重大投资项目审批电子监管系统 ”、 “深圳市政务信息资源共享电子监察系统 ”、 “深圳市政府绩效评估系统 ”，并将四个系统整合为 “深圳市行政电子监察评价中 心 ”，实现省、市、区、街道四级联网，成为行政指挥中心和政务督查枢纽，在政府管理和行政监督中充分发挥标杆导向、实时监控、全程督查、刚性约束和自动问责的作用。 三是实行全方位的监督检查。市委市政府每出台一项重大改革，每部署一项重要工作，都要求监察机关全程介入，全面督查。监察机关每年总的检查事项均在 100 项以上，大的检查项目都在
27、30 项以上，一方面全程督查，一方面强力问责，发挥警示作用、威慑作用和推动作用，保证重大政策措施和工作部署执行到位。 四是主动接受外部监督。坚持向人大及其常委会报告工作制度，主动向政协通报重要工作情况，积极邀请人大代表和政协委员对政府工作情况进行检查评议，自觉接受人大的监督和政协的民主监督。大力实施 “阳光工程 ”，主动公开各类政府工作信息。开办 “民心桥 ”广播直播节目、 “廉正直击 ”电视专题节目和定期的 “直通车 ”报纸专栏节目，由市领导、各区和政府各部门领导与市民直接沟通对话，了解人民群众的诉求和呼声，对于媒体曝光的问题及时进行处理。 “民心桥 ”开播四年来，共举办 256 期，市领导
28、和各区领导参与直播 47 人次（其中，市领导 11 位，区 领导 23 位）、义务参评员参与直播 114 人次，听众反映的问题 100%都有反馈， 90%得到解决，有 10%的问题因涉及各方面原因暂时未能解决的，也都与听众及时进行了沟通说明。 4、建立政府绩效评估体系，强化责任考核 2006 年 6 月，深圳市成立了市长、常务副市长任领导的政府绩效评估委员会，办公室设在市监察局，正式启动了 “深圳市政府绩效评估系统 ”的研发工作。深圳市政府绩效评估以科学发展观和正确政绩观为指导，秉持 “标杆管理、过程监控、结果导向、持续改进、公众满意 ”的理念，构建 “科学合理、公正透明、动态开放 、简便易行
29、 ”的绩效评估体系。 2007 年 3 月，制定了深圳市政府绩效评估指导书（试行）和深圳市政府绩效评估指标体系（试行），从行政业绩、行政效率、执行力建设、行政成本四个方面设置 20个指标对市政府职能部门进行综合评估；从经济调节、市场监管、社会管理、公共服务四个方面设置 36个指标对区政府进行评估。政府绩效评估系统于同月建成并投入试运行，在公安、交通、城管、环保、食品药品监督等 16 个政府职能部门及全市 6 个区政府进行试点，政府绩效评估工作全面启动。 5、加大行政惩戒力度，严格落实行政责任追究 推 行行政问责制，重在动真格。 2005 年至 2008 年上半年，深圳市共查处行政责任案件 25
30、0 宗，对62 个单位和 548 名个人进行了问责。 2005 年，查处行政过错案件 32 件，追究责任单位 3 个，追究责任人员 73 人； 2006 年，查处行政过错案件 77 件，追究责任单位 9 个，追究责任人员 146 人； 2007 年，查处行政过错案件 97 件，追究责任单位 37 个，追究责任人员 203 人； 2008 年上半年，查处行政过错案件 44 件，追究责任单位 13 个，追究责任人员 126 人。上述数据表明，一方面，深圳市行政问责力度不断加大，另一方面，行政机关的 各项监督管理工作仍需不断改进，行政问责制对于促进政府部门改善行政管理具有重要的作用。 深圳市行政问责
31、工作取得了初步的效果：一是增强了政府公务员讲责任、尽职责的责任意识弘扬了务实进取、积极向上的风气。二是完善了政府管理和运行机制，建立了科学严谨、奖罚分明、操作性强的行政责任体系，强化了行政管理内控机制。三是提高了政府的公信力和执行力，一批长期困扰深圳发展的历史遗留、老大难问题近年来相继得到解决，市政府年度目标任务 100%完成，行政审批提前办结率达到99.7%，市民群众的满意度不断提高。 总结全市行 政问责工作，主要有以下几方面的体会： 一是制度先行，加强法规制度建设。逐步建立并形成一套比较完备的问责制度体系，使行政问责制在规范化、法制化、系统化的轨道上运行。 二是系统推进，完善各项配套措施。
32、按照行政责任机制 “五要素 ”的要求，全面推动政府管理创新，促进执行力建设，防止孤立片面。 三是覆盖全面，全方位开展问责。问责对象既有公务员也有行政机关，既有行政首长也有一般公务员；问责情形覆盖了不履行或不正确履行职责的各种行为。 四是纠建结合，促进政府部门改善管理。在查处行政问责案件的同时，着 重从体制、机制、制度方面寻找产生问题的深层次原因，提出意见和建议，促进政府部门改善行政管理。 五是知行合一，坚持理论与实践相结合。以监察学会为平台，从国内聘请了一批知名专家学者担任顾问，每年都召开研讨会，以理论研究指导问责工作实践。 六是教育为基，强化公务员的责任意识。通过编印发放 “1+6”文件小册
33、子 4 万多本，辅导教育近 2 万人，专题培训近 2 千人，把学习内化为公务员的自觉行动。 三、行政问责制有关问题的探讨 行政问责制在我国尚处于起步阶段，从 深圳及国内其他地区的探索实践看，还存在不少问题，这些问题既有理论方面的，实践方面的，也有认识方面的，亟待研究解决。 （一）关于行政问责的内涵问题 对于行政问责的内涵，目前尚没有明确的定义，各地的理解不一，规定不一，做法也不一。 1、行政问责主体 国内不少地区和一些学者认为，问责主体不仅有同体的问责主体，即行政机关的上级领导，而且有异体的问责主体，包括人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、新闻媒体、公众等。而在香港地区，不同的问责对象有不
34、同的问责主体：对主要官员（仅指 3 位司长和 12 位 决策局长，不属于公务员序列）的问责，问责主体是行政长官、立法会和廉政公署；对公务员（仅指负有监管和领导责任的上司）的问责，问责主体主要是受委任的独立委员会或个人、公务员叙用委员会。我们认为，行政问责主体不等同于监督主体，是指有权启动问责或者实施责任追究的机关。在政府系统内部，依照人事管理权限和法律法规授权，行政问责主体应当包括上级机关、主管机关和监察、审计、财政、人事等部门。在政府系统外部，按照我国的干部管理体制，政府及其部门的主要领导是由党委推荐（提名）、通过人大任命的，因此党委、人大是当然的问责主体，除 此之外，行政问责主体还包括司法
35、机关。而各民主党派、新闻媒体、公民、法人和其他组织等具有申告权的监督主体，只是行政问责的发起主体。 2、行政问责对象 目前，各地的行政问责制一般仅适用于行政系统内部，有的仅限行政组织工作人员，不包括行政组织；有的仅限行政首长，不包括工作人员。而在实际工作中，特别在基层单位，党政不分的现象依然存在，不少党群序列的工作人员承担着行政管理工作，一旦出现责任问题，现行的行政问责制对其则难以适用。我们认为，如从狭义的问责制来讲，拥有行政权力，承担行政管理义务的组织及其工作人员都应是 行政问责的对象，具体是指国家行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织以及国家行政机关依法委托的组织及其工勤人员
36、以外的工作人员。如从广义的问责制来讲，则应包括各种行使公共权力的组织和个人，具体可按照公务员法的有关规定，将党群、人大、政府、政协、审判、检察、民主党派等机关及其工作人员列为问责的对象。 3、行政问责内容 各地普遍都将问责内容确定为 “不履行或不正确履行法律、法规、规章和内部行政管理制度规定的职责 ”，凸显了 “有错必究、有过必罚 ”的原则，但不够全面，未能涵盖 “不求有功、但求无 过 ”、 “工作不求质量、履责不达目标 ”的行为表现，而这些行为在实际管理工作中又客观存在。我们认为，问责不仅要 “究错 ”，还要 “治庸 ”，应当将 “无正当理由未能达成工作目标 ”这一情形纳入问责的内容。问责的
37、内容可定义为 “不履行或不正确履行法律、法规、规章和内部行政管理制度规定的职责，或者无正当理由未能达成工作目标，贻误行政管理工作，损害国家利益、公共利益或者行政相对人的合法权益，造成不良影响和后果的行为 ”。 4、行政问责的责任分类 国内不少学者主张，政府责任（也即行政问责的责任形态）应分为政治责任、道德责 任、法律责任、行政责任四类。瑞典将政府部门及其官员的责任划分为三类，即法律责任、政治责任和道德责任；法律责任又具体分为：刑事责任、赔偿责任和纪律责任；政治责任主要是指民选官员应该对其政党及选民负责，内阁成员应该对议会负责；道德责任是指官员必须具备优秀的职业道德，严格自律，树立良好的形象。由
38、于我国尚没有统一的行政问责法规，政府责任的分类及其内涵一直没有确切的定义，使行政问责方式也难以准确的设定。 5、行政问责方式 由于对政府责任分类及其内涵认识的不统一，目前，各地设定的行政问责方式（也即责任承担方 式），五花八门，差异很大。有的仅限行政处分和行政处理，有的包括了行政赔偿和经济处罚，有的则设立了道歉方式（如深圳、山西等）。而在香港地区，对主要官员的问责方式，无明确规定，从已有的个案看，主要是公开道歉和辞职；对公务员的问责方式，包括非正式纪律行动和正式纪律行动，非正式纪律行动主要是发出口头或书面警告，正式纪律行动则包括革职、迫令退休、罚款、降级、严厉谴责、谴责、停止或延迟增薪及减薪等
39、。我们认为，行政问责方式应当对应政府责任的分类及其内涵来划分，具体应包括：行政处分、行政处理、行政赔偿、刑事处罚和人大罢免。 而在政府系统内部，依照人事任免和管理权限，只能适用行政处分、行政处理和行政赔偿。 （二）关于行政责任的界定问题 准确界定行政责任是实施行政问责的前提。当前，政府内部的职责划分还不够清晰，运作机制还不够健全，致使行政责任的界定存在一定困难。 1、责任划分不清晰 主要表现在：一是在纵向关系上，法律法规对各级政府的职权和权限未作明确规定，上下级政府的一些职责、权限划分不清楚。二是在横向关系上，政府部门的职能分工还没有完全理顺，一些部门的职能交叉重叠。三是在政府部门内部，岗位责
40、任制度还不够完 善，内设机构、不同层级之间的职责不够清晰。四是个人责任与集体责任的划分问题未厘清。政府的运作实际上是行政首长负责制和民主集中制两种机制并轨运行，但法律、法规并未对领导班子中的个人责任与集体责任的划分问题作出明确的界定。责任划分不清，容易造成有权力有利益的事项争相管，只有责任没有利益的事项无人管；一旦出了问题，相互推诿，公说公有理，婆说婆有理。特别是涉及多个政府职能部门和不同层级的政府许多重要管理工作，如安全生产、食品安全、社会安全、消防安全等，从块块看，涉及行政主管部门、专项主管部门、行政执法部门（如公安局 、城管局）、综合监管部门（如安全生产监督管理局、食品药品监督局）等，从
41、条条看，又涉及不同层级的管理机构和人员，一旦出现重大事故或事件，应由哪些部门承担责任、承担什么责任，以及应当追究到哪一层级、不同层级应当承担何种责任，往往难以确定。 2、责任划分不科学 主要表现在：一是权责不对等。政府在将一些行政事务下放到基层的同时，并没有赋予基层相应的权力和手段，而基层又难以调动垂直管理部门予以协助，基层有责无权或是责大权小的现象比较普遍，导致责任主体的模糊化和虚拟化。二是责能不相称。一些地方政府将一些事项 下放给基层执行，既没有充分考虑基层的专业承接能力，也没有给予足够的人员编制，导致基层难以开展这些工作。 3、运作机制不健全 一是履责顺序不明确。政府内部存在 “重实体、
42、轻程序 ”的观念，行政程序制度建设较为滞后，一些工作事项缺乏明确的运行规定，也没有相应的流程图，履责顺序不明确，一旦出现行政责任问题，承担责任的次序也就难以确定。 二是机关运作不够规范。严格的公文呈批制度和档案管理制度是机关规范运作的要求，也是区分责任的主要证据来源。但在实际工作中，口头请示、口头汇报、口头命令、口头同意是一种常 态，一旦出现责任，各方推诿，各执一词，又无其他证据证明，很难界定。 三是政府会议确定事项的执行起始时间不明确。政府的很多工作都是以会议形式议定的，执行起始时间是责任认定的标准之一，究竟以会议结束时间为起始时间，还是以收到会议纪要的时间为起始时间，没有明确规定，一直存在
43、争议。 （三）关于行政问责的依据问题 1、问责依据较为分散 目前我国还没有制定专门的行政问责方面的法律法规，行政问责依据种类繁多，散见于各种法律法规、政策文件中，其中既有党内条规，也有政府规章或文件，既有中央出台的，也有 地方政府制定的。 2、问责内容过于原则 不少问责规定原则性要求和禁止性规定多，惩戒性规定少，即使违反了规定也不知道怎么处理，难以追究责任。 3、问责标准不统一 不少问责规定在惩处尺度上不尽相同，各地或同一地方不同部门甚至同一部门，在不同时期对同一性质的问题，处理标准差别很大，在一定程度上影响了行政问责的效果。在一般情况下，行政责任往往只追究基层和较低职级的工作人员；一旦社会各
44、界关注度高、影响较大，为迅速平息事件、消除影响，又往往重责领导、轻责下级。而被免职的官员，有的不久就被重新起用 ，有的一直未被重新起用。官员被免职后多长时间才能重新起用，重新起用应当具备什么条件、符合什么标准，尚没有明确的规定，一直存有争议。 4、问责依据效力较低 目前，各地制定的有关问责规定，大多只是政府规范性文件，还没有上升为法规、规章，等级效力还不够高。 5、问责程序的操作性不够强 如，对部门行政首长问责的启动问题，各地普遍规定，由市长提请市政府常务会议讨论决定，程序较为繁锁，难以操作。又如，对于重大责任事故事件，如何适用组织处理手段快速处理，也没有明确的规定，等等。 （四）关于行 政问责的认识问题 “权责一致、有权必有责、用权受监督 ”，行使职权必须承担相应的责任，这是现代行政管理的基本理念和现代民主政治的基本要求。由于受 “官本位 ”思想的影响，一些公务员对行政责任缺乏正确认识，责任意识淡薄，在权与责的问题上，只注重权力而忽视责任，在对与错的问题上，往往是不求有功但求无过。对于行政问责，有的认为行政过错不是贪污、受贿、腐化，小问题还要追究责任，未免小题大做；有的认为平时工作事务较多，难免干多错多，被问责后不仅个人觉得委屈，其他的人也容易给予同情；有的则认为，公务员管理机制中激励与惩 戒不对等，激励少、惩戒多，一旦被问责，容易产生不平衡心理。
