1、- 1 - 内部资料 注意保存 税收经济调研 第 二十五 期 国家税务总局 2009年 10月 20日 关于税收专业化管理的实践与思考 江苏省 南京市国家税务局局长 龚祖英 从税收征管的角度看，所谓专业化管理，就是以科学理论为指导，准确把握管理规律，科学划分管理对象，积极实施专业方法，优化配置管理资源，努力实现执法规范、征收率高、成本降低、社会满意的目标。税收专业化管理符合现代税 收管理发展趋势 ， 是新形势下税收工作的迫切要求。 一 、南京市国税局关于税收专业化管理的初步实践 近年来，南京市国税局 面临着税收管理服务要求越来越高，而- 1 - 人力资源总量短缺与结构性短缺并存的突出矛盾。机构
2、分设以来，全局管理的纳税人数量持续增长（增值税一般纳税人从 2.2 万户增加到 4 万 户 ,所得税管户从 2002 年 1800 户增加到 9 万多户），而国税干部基本没有增加（ 1995 年 2097 人，目前为 2161 人），干部平均年龄达 43 岁 。 在连续几年从大学毕业生中招录公务员的情况下，目前第一学历为本科以上的也仅 325 人，占 15%。为 化 解这一矛盾， 南京市国税局在专业化管理方面进行了积极 探索 。 （一）突出重点纳税人和重点工作事项，初步建立专业化管理组织架构 按照分类分层管理的思路，将纳税人从不同角度确定其重要程度，进而配置不同的征管力量；将工作事项按重要、复
3、杂程度在纵向层级之间实行合理分工，初步建立起纵横结合、立体运作的专业化管理组织架构。 对纳税人主要从规模、行业、经济性质、特殊事项等角度进行分类，同时兼顾各地区税源 税 户及人力资源状况，建立相应的专业化管理模式（详见表 1）。 表 1 南京市国税局对纳税人专业化管理模式类型表 分类角度 管理重点 管理模式 代表单位 规模 大企业、重点税源企业、一般纳税人 大企业管理分局；专门责任区；重点税源管理分局 市局大企业管理分局；各区（县）局；高淳、溧水县局 行业 废旧物资、农产品收购 与加工、房地产企业等 专门管理岗 建邺区局、高淳县局 等 经济性质 国际税收重点区域、涉外企业 市区科三级联动项目组
4、；专门责任区或管理岗 高新开发区局等 7个国际税收重点单位；其他区（县）局 特殊事项 进出口企业、享受税收 专门责任区或管理岗 下关、雨花台区局等 - 1 - 优惠企业、所得税汇总纳税企业等 注： 南京市国税局于 2003年 1月成立大企业管理分局，对全市大企业实行集中管理，主要包括四类企业：市财政部门指定的 117户全市大型企业（不含县）；注册资金在 1000万美元以上的外资企业（不含县管及国家级经济开发区和高新技术开发区内）；外国企业在宁的常驻代表机构；所得税为中央级省级的纳税户。 2003年初稽管户为 582户， 2008年增长到 726户（税收收入 194亿元，占全市国税收入的 42%
5、）。 综合上述分类方法，市局专门出台了关于税源税户分类管理的实施意见，具体到某一区（县）局，则是根据税源结构特点，选择几种方法的组合 ，分别在全局范围内或税源管理科内实施。如城区局的税户多、税源集中、行业门类相对齐全，即在全局范围内实行以分规模为主，分行业、分事项为辅的管理模式；郊县局的税户少、税源相对分散，则以属地管理为主，辅以分类管理，即在按区域设置的税源管理科（分局）范围内实行以分规模为主或以分行业为主的管理模式。 对工作事项则充分考虑不同层级管理资源的优势，适当上收部分重要、复杂事项至区（县）局（机关科室）和市局（机关处室）进行实体化运作，以突出管理重点，减轻基层负担，节约征纳成本，提
6、高征管绩效。这些事项主要包括：对全局征管质量 影响程度较大的重大或复杂的事项。如大额税收优惠和税收减免的调查、审批；大企业的税收风险应对、中小企业的行业性风险监控及其他征管疑难事项等。量少、涉及面较窄，但技术含量高、基层不经常涉及、集中管理有助于提高专业化程度的征管事项。如转让定价调查、预约定价谈签、外贸企业退税、处置企业改组改制等事项。跨区域、跨部门，需要上级部门沟通协调的征管事项。如对外与大企业定点- 1 - 联系，开展高层次纳税服务，解决大企业的涉税诉求；与第三方交流沟通，获取数据信息。对内组织跨区域评估、调研；开展征管数据的分析应用，集中清分处理上级下 发的数据产品，为基层征管提供数据
7、产品等。需要市局开展调研、确定工作方案的征管新问题。如识别新的税收风险、建立税收数据模型、开发税源分析工具等。 （二）突出针对性和有效性，初步建立专业化管理方法体系 对大企业，考虑其生产经营复杂、管理信息化程度较高、跨区域经营、内控制度与程序相对统一、有纳税遵从的主观意愿等特点，按照精细管理、个性化服务的思路，主要致力于深入掌握大企业经营管理及税源情况和完善服务机制。一是开展企业内控及风险管理体系分析，通过生产及管理流程研究、引进 BVD 数据库开展行业信息比较、加强第三方信息 利用等手段，准确把握大企业经营规律及核算特点，增强大企业管理的针对性。二是实行产业链动态监控，深入分析大企业在产业链
8、中的地位和作用，密切关注国家产业政策调整及相关上下游企业经营变化，及时掌控产业链调整对大企业税源的影响，增强大企业管理的关联性。三是搭建税收测算模型，利用企业原材料投入产出比等各项参数，判断大企业生产能力和纳税能力，增强大企业管理的预见性。四是突出与大企业点对点沟通，在重大事项发生时主动关注，服务前移。 此外， 推出大企业纳税服务信箱、现场核实审批、预约办税、健康体检、查前辅导、预警预告、绿色服务 长廊等个性化服务措施，帮助纳税人防范和减少纳税风险，提高纳税遵从度。 - 1 - 对中小企业，考虑其数量众多、规模不大、流动频繁、税法遵从度参差不齐等特点，按照行业管理、集约化服务的思路，主要致力于
9、强化税基管理、日常监控评估和分类纳税辅导。一是加强源头管理，密切与工商、地税及政府部门间的信息传递和工作配合，统一确认新办企业管属，避免产生 漏征漏管 。同时，在新办税务登记、发票审批、一般纳税人认定等环节从严把关，深入了解企业 实际 生产经营状态等 各 方面情况，对财务核算不健全的企业实行所得税核定征收。二是加强日常税源监控和评估。针 对区域范围内的重点行业，通过对行业基础信息 的调查研究，结合对历年来典型评估案例、稽查案例的剖析，逐步形成 钢铁生产、房地产开发、医药生产等 13个行业税收管理指南。税收管理员以此为指导，查找中小企业税收管理的风险点，进而采取有针对性的管理措施。三是分类加强纳
10、税辅导服务。对新办企业，通过纳税辅导中心、办税指南等，及时帮助办税人员了解熟悉办税流程及规定；对已开业的中小企业，通过政策咨询解读日等载体，分行业、分税种宣传税收法律法规及政策，并突出对账簿设置、财务核算情况的检查辅导。 对个体零散税收，考虑其数量众多、规模 小、账务不健全、纳税额少等特点，按照网络管理、社会化服务的思路，主要致力于税户管理、定额管理等。在设立个体零散税收专业税源管理科的同时，切实强化国 税、 地税联合征管及委托代征工作，有效发挥国 税、 地税联办和市场、街道等受托代征单位作用，建立了较为完善的个体护税协税网络及社会化服务机制。 - 1 - 对跨国税收，考虑其监管难度大、专业性
11、较强、管理人才相对缺乏等特点，按照项目管理、国际化服务的思路，主要致力于跨国税源监控、反避税等。一是突出重点税源监控。按照销售额前 50名且年销售在 10 亿元以上、关联销售比率或采购比率在 90%以 上且亏损、关联销售比率或采购比率在 25以上，销售净利润率小于3%等标准，确定跨国税源重点监控对象；将大户作为特别纳税调整的重点对象；将项目合同执行期限在一年以上、项目合同总金额在500 万元以上、项目涉及的关联交易额占本项目总金额比例 25以上的作为非居民重点税源监控对象。二是抓住重点环节。把关联交易申报、对境外付汇项目信息核对、税收情报交换作为主要抓手，力求事半功倍。如直属分局 2008 年
12、加大对银行系统向境外贷款付汇的非居民税收管理力度和深度，共入库企业所得税税款 690 万元。三是深化审计 、反避税等重点手段的运用。加强审计与国际税收各环节的联动，积极开展行业审计、国地税联合税务审计 。 2008年通过审计查补税款近千万元， 5 户移交反避税；全市外资企业亏损面下降到 27.62%，比上年下降 15 个百分点。积极推行 反避税 项目小组制，认真落实选案分析会、案情调查分析会和结案论证会（三会）制度，取得显著成效，其中某通信公司近两年就追缴企业所得税 1.8 亿元。 （三）突出信息资源共享，初步建立专业化管理技术支撑平台 一是依托总局税收执法管理信息系统和省局监控决策系统， 强
13、化数据质量管理与分析 。 在全面推广数据管理日 清月结制度的基础- 1 - 上，按照从宏观上发现问题、从微观上查找原因的方法，认真开展分税种、分行业、分地区、分历史时期的比较分析，重点关注税收风险分析，每月编印数据解读。 2008 年累计发布数据 83 批，涉及数据 490 万条，其中任务类 1 批，预警类 31 批，参考类 51 批，发布关于原油价格变化、铁矿石价格上涨、中石化改制、烟草体制改革、两法合并、优惠政策调整、一般纳税人行业税负等专题分析28 篇，为税收专业化管理提供了准确的线索和导向。 二是 依托重点税源直报系统，提升大企业税收专化管理效能。为 给 大企业专业化管理 提供 及时、
14、准 确、全面的信息支撑 ， 市局自行研制开发重点税源直报系统 ，在税务机关和大企业之间开辟了一条信息采集的快速通道 。 其 信息传输便捷，纳税人 在客户端填报信息后，可直接传输、存储到税务局的服务器中，无需 其他中间环节；信息覆盖范围广，既支持直接读入纳税人在国 税局、 地税 局已经申报的涉税数据，又可采集纳税人的经营动态及涉税需求；具有强大的数据审核功能，既包括逻辑性审核，又包括合理性审核，既可进行单表审核，又可进行表间审核，保证了数据信息的准确性。 三是依托行业税收管理软件，提升行业税收专业化管理效能。为 增强 各 行业税收管理指南的 操作性，市局积极开发相应的行业税收管理软件。 例如，市
15、局 以 行业相关 数据整合、日常预警和综合应用为主要方向，设计开发了房地产行业税收管理软件，实现对房地产企业从规划立项开始到竣工备案结束全过程的监控管理 。 四是依托基层管理平台，积极探索风险管理导向下的税收专业- 1 - 化管理。 运用江苏省国税局开发运行的基层管理平台中的风险管理功能，探索建立适合本地税源税户特点的税收风险特征库，充分运用 该 平台提供的风险评定模型，对纳税人进行风险信息计算与风险等级评定，据此将纳税人在不同能力水平的管理员之间进行合理调配，采取差别化、针对性的 风险应对策略和专业化管理方法，推动税收征管向风险管理导向下的税收专业化管理转变，既提高了税收管理的专业化水平，又
16、使得税收征管的整体效能得到了显著提升。 （四）突出提高实战能力，初步建立专业化管理人才培养使用机制 首先是切实盘活存量。认真实施大规模培训战略，突出分类分层培训，推进专业等级管理，建立充实各类专业人才库。 两 年 来坚持开展大规模冬训岗位练兵 ，对全体税收管理员和 550 名征收、稽查等岗位人员进行 轮训 ，各类 业务人员培训面达 100%。加强培训管理，坚持逢训必考，提高培训实效。鼓励干部参加在职学历教育和三师（注 册会计师、注册税务师、律师）等资格考试。 其次是积极引进增量。 根据 全系统专业人才紧缺岗位及需求，积极通过 公务员招录，吸收高素质专业人才充实征管力量。 同时，着力 培养新进人
17、员实战能力 ，给每名新进人员配备发展导师和技能导师，在一年期间内 给予 其工作上的指导和帮助。 南京市国税 局实施 税收专业化管理 促进了 征管质量稳步提高，2007 年和 2008 年组织税收收入分别达 386.4 亿元、 453.97 亿元，增幅分别为 23.1%和 17.4%。 2008 年市局在全省国税系统目标管理- 1 - 考核中名列第一，并荣获南京市人民满意单位称号。 二 、进 一步推进税收专业化管理的思考 （一）进一步厘清对税收专业化管理的认识。 一是要从税收管理 战略高度 认识 专业化管理 。专业化管理的 出发点是科学化，落脚点是精细化 。 离开科学化搞专业化，就会丧失根基，偏
18、离正确的方向；忽略精细化搞专业化，就会劳而无功，不能取得管理实效。税收专业化管理不仅包括对纳税人的管理，也包括对税务机关、对税务干部的管理，需要分别研究管理对象的不同特点，采取相应的管理模式。 二是 要从资源效益最大化的角度认识专业化管理 。 专业化并不意味着管理资源的专有化 。 专业性太强或发生频率不高的一些工作，可积极探索外包的 做法，提高资源使用效率。要避免简单机械地理解专业化，不能把专门化等同于专业化。 （二）进一步深化风险管理理论在专业化管理中的应用。 风险管理是深化专业化管理的重要理论指南。要将风险管理理念贯穿于不同类型企 业、不同事项管理的全过程。科学界定各层级税务机关的风险管理
19、职能。 地（市）以上税务机关主要承担税收风险战略规划、风险分析识别、风险等级评定、风险应对业务技术支持等工作，为基层税务机关开展风险应对提供目标、指导和支撑，同时对预约定价谈签、成本分摊协议磋商等重要复杂事项可直接进行风险应对，提高专业化管理层次；县（区 ）税务机关主要是根据上级规划部署和风险识别排序结果，有针对性地组织开展风险应对工作，推进县（区）局税收管理实体化，逐步让局机关的业务专才承担从税- 1 - 收管理员职能中分解上收的部分风险监控职能。要科学分解税收管理员职责，深化管事与管户有机结合的体制建设，把风险应对的主要职责从责任区税收管理员职责中分离出来，责任区税收管理员专门从事制度性安
20、排的调查、核查、巡查以及日常纳税服务等工作。 （三）进一步增强各管理环节的协作。 从税收征管的角度看，专业化管理最重要的理念之一就是从整体上把握纳税人经营、核算特点，掌握其财务税收信 息，从而有针对性地采取管理措施。但税务机关内部按照职能和流程进行分工，不同部门不同岗位的人员根据自身职责获取相关信息，开展相关工作。可以说，没有哪一个部门可以仅凭自身的力量就能获取某一纳税人的全部信息。这就需要完善各管理环节的协作机制，包括与外部相关部门的沟通协作，同时要着力优化信息化应用平台，让运转流畅的丰富信息成为专业化管理的重要支撑。 （四）进一步优化高素质专业人才培养使用。 重点在提高实战能力上下功夫。要创新培训手段和方法，建立相对固定的培训实践基地，注重采用情景模拟、案例教学等方式，增强干部的感性认 识和动手能力。要加强与审计署特派办、行业协会、中介组织的交流沟通，聘请富有审计、会计、税务筹划等实际工作经验的人士担任兼职教师，促进信息资源及工作技能的共享。要尽早推行行政执法类公务员管理，打通税务人员专业等级发展渠道，切实调动广大税务干部的积极性。要大力推进组织文化建设和学习型组织建设，通过文化讲坛、深度 会 谈等多种实践活动，激发税务干部的主体意识，
