1、档案部门参与政府信息公开的实践与思考 肖正德 推行政府信息公开，是提高政府机关科学执政、民主执政、依法执政能力的必然要求；是推进社会主义民主，建设法治政府的重要举措；是建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的重要内容，是构建社会主义和谐社会的题中之义。自 2002 年开始，广州、上海等市先后发布 广州市政府信息公开规定 、 上海市政府信息公开规定 等地方法规以后， 政府信息公开在全国政府机关逐步推行。 经国务院常务会议讨论通过，中华人民共和国政府信息公开条例（以下简称条例）将于 2008 年 5 月 1 日起施行。面对政府信息公开大潮，档案部门应该 如何在政府信息公开工作中找
2、到自己的角色定位，更好地服务城市发展？本文将结合南通市档案局（馆）近两年来为政府信息公开服务的实践，提出一些粗浅思考。 一、政府信息公开为档案部门服务和谐社会建设提供了新机遇 建设和谐社会是以胡锦涛同志为总书记的党中央在新时期新阶段提出的社会建设的重要目标。和谐社会的建设离不开广大人民群众的参与 ，离不开群众对党和政府政策的了解。 党的十六届 六 中全会通过的 中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定要求：“推进决策科学化、民 主化，深化政务公开，依法保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经
3、济社会活动创造便利条件。”这里所说的“推行政务公开”，“发布公共信息”，主要是推行 政府信息公开， 其目的就是要让广大人民群众真正知悉政府机关的工作情况和公务员的所作所为，让人民群众拥有真正的知情权、参与权、表达权，让他们切实履行对政府工作的监督权，从制度上遏制和预防腐败，避免行政行为暗箱操作，提高行政机关工作人员廉洁奉公的自觉性，不断加强机关作风建设，提 高行政水平和工作效率。 当党中央提出建设和谐社会的重大战略部署后，不少地方的档案部门敏感地意识到档案人肩上的责任，提出：实现档案工作与和谐社会的无缝链接，档案部门要更有效地为和谐社会建设服务。而要实现档案工作与和谐社会的无缝链接，发挥档案的
4、服务功能，需要多种有效的载体和平台，需要通过多种途径和方式。传统有用的载体应当继续发挥作用，新的工作载体需要建立和完善。现在，政府信息公开无疑为我们提供了一个很好的载体与平台。档案部门应该不失时机地抓住这个绝好的机遇，更有效地为和谐社会建设服务。要做到这一点，不仅是可能的 ，而且是完全可以办到的。这是因为： 1信息与档案、文件，从来是一家，它们具有共同的本质属性。这些公开的政府信息最终会转化为文书及其他专门档案或电子文件归档。当年，我们在研究纸质档案管理时，就已经敏锐地发现，要真正管理好纸质档案，必须把一向视为档案工作首要环节的收集工作前移，要从档案的形成与积累抓起，这样才能真正解决收集不齐全
5、、文件不规范等问题。现在，我们的档案工作已经进入了电子文件管理时代，同样会遇到令人头疼的收集不齐全、电子文件不规范等问题。档案部门与其最后介入，不如提前介入。早介入，早主动；迟介入，会被动。 2前几年，各地档案部门已经在现行文件开放利用等方面取得了丰富的工作经验和卓有成效的工作实绩，得到社会各界的好评。我们应该在认真总结经验的基础上，进一步健全和完善现行文件利用服务这个载体，在继续提供纸质文件档案服务的同时，建设好在线现行文件服务中心，使之成为政府信息公开的重要窗口，成为沟通党和人民群众的桥梁和纽带。 总之，档案部门应该不失时机地抓住政府信息公开的新机遇，在政府信息公开中大有作为。 二、国家档
6、案馆作为政府公开信息查阅场所的现状与前景 中华人民共和国政府信息公开条例 明确规定：“ 各级人 民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。”“行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。” 这 是国家从法律层面上对档案馆作为政府公开信息查阅场所的明确认定。 在政府信息公开的进程中，各级档案部门的工作如何与之相适应，如何 为社会公众查阅政府信息提供更多的方便，是我们正在实践和探索中的课题。就南通市档案局（馆）而言，在保证现行文件利用中心正常运行的前提下，去年在全市推进了“三进工程”：一是现行文
7、件服务进 南通市 行政审批服务中心。这个中心位于 老城区繁华地段， 是深受老百姓欢迎的 实行“一门式”办理的服务机构。档案局（馆）在 审批中心开设专门的现行文件服务窗口，为前来办事的企事业单位和群众提供了很大的便利，多次被评为先进服务窗口。二是现行文件服务进“南通热线”和“中国南通”政府网站。这两个网站都是南通的门户网站，有较高的点击率，为社会公众上网利用现行文件提供了很大的方便。至 2007 年 10 月底，网上查阅现行文件的点击数已达到25.54 万人次。三是现行文件服务进街道社区。把现行文件服务送到市民的家门口，为他们提供档案宣传、咨询 、预约查档、查文件等服务，这些服务受到广大市民的广
8、泛欢迎。 在看到档案馆作为政府公开信息场所作用的同时，我们还应该认识到，随着政府信息公开工作的不断深化与发展，档案馆作为公众获取政府公开信息场所这一功能将会日渐弱化。以南通市档案馆现行文件利用中心的窗口服务为例，前几年查阅利用现行文件，日均 1.58人次， 2.08 件册次。 2007 年以来，每个月只有 10 几人次，日均 0.43人次， 1.54 件册次。最少的 2 月份仅有 4 人次， 32 件册次。细究纸质现行文件窗口利用率明显下降的原因，主要有三点： 一是因为政府信息公开是国家对 所有政府机关的要求，并且公开的方式多种多样。条例要求“ 行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、
9、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。 ”还“ 可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。 ”也就是说，国家档案馆并不是公众获取政府公开信息的唯一窗口，每个政府机关都将成为政府信息公开的实施主体。他们更有条件把本行业的现行文件利用工作搞得更好，而社会公众也更愿意到制发文件的部门去查阅，这样更具权威性。正如苏州大学周毅教授指出的那样：“ 公共档案馆实质上只是过渡性地弥补了当前政府信息公开和现行文件开放主体缺位的状况”。随着政府信息公开工作的深化，这种“主体缺位的状况”将会很快改观，“公共档案馆”的“过渡性”也将终结，国家
10、档案馆的这一功能自然会逐步削弱。 二是因为随着计算机的普及、办公自动化的推进和互联网的发展，在政府信息公开工作中，网络公开形式必然逐步取代纸质文件公开形式，各单位、各部门现行文件上网成为必然要求，人们自然也更乐意坐在家里轻点鼠标去获取自己所需要的政府信息。 三是因为在政府信息公开以上网公开为主的过程中，集成式的网站公开将会逐 步取代单个式的网站公开，利用者将会从中获取更多的方便和快捷。这实际上是将各政府机关分散在互联网上的政府信息公开窗口集中到一个统一的、更大的窗口进行更为规范的“一站式”服务，好比在互联网上又开辟了一个虚拟的“行政审批服务中心”，无疑为需要查阅利用政府公开信息或网上办事的老百
11、姓提供了更大的方便。当然，在现阶段，作为获取政府公开信息重要场所的国家档案馆，对于那些尚无条件上网的人，特别是一些经济困难的弱势群体查阅利用政府公开信息，还是具有一定的吸引力的。 很显然，在不久的将来，老百姓查阅利用政府公开信息大多集中到互 联网上去了，国家档案馆作为获取政府公开信息场所的功能怎么可能不弱化、不萎缩呢？档案馆现行文件利用窗口出现门可罗雀的情景，只是一个时间问题。对此，档案部门一定要有一个比较清醒的认识，应该早作准备，早谋出路。 三、档案部门深度参与政府信息公开工作的实践与思考 现在， 政府信息公开在不断推进与深化， 积极主动地为 政府信息公开服务，已经成为 档案部门的共识。但是
12、，如果我们的“服务”仅仅停留在“公众 获取政府公开信息场所”这样的浅表层面是 不够的，我们应该积极主动地、更深层次地参与 政府信息公开工作 。 只有这样，档案部门在 政府信息公开工作中才能大有作为。基于这样的认识，近年来，南通市档案局（馆）主动积极地参与政府信息公开工作， 主要完成了三大任务： 第一，参与南通市 政府信息公开实施办法及其与之相配套的一系列规范性文件的讨论、制定工作。 实施办法是统管南通市政府信息公开工作的纲领性文件，对全市政府信息公开工作的责任者、公开范围、公开方式、法律责任等问题作了明确的规定。 档案局（馆）参加了起草、修改、定稿、颁发的全过程。 在这一文件中吸收了档案部门的
13、两条意见：一是将“ 各级国家综合档案馆的现行文件利用中心”列为 政府信息公开场所之一 ；二是规定“ 政府信息生成后的时间超出档案管理法律、法规规定的档案移交年限的，公民、法人和其他组织应当到相应的国家档案馆查找有关政府信息。”这一规定从本质意义上揭示了现行 政府信息和馆藏档案的同一性、一致性。市档案局（馆）还 参与了与 实施办法相配套的一系列规范性文件的讨论、制定工作。这些文件有： 南通市 政府信息主动公开制度、 南通市 政府信息依申请公开制度、 南通市政务公开 责任追究制度、 南通市政务公开 考核办法、 南通市政务公开 审核制度、 南通市政务公开 公示制度、 南通市政务公开 听证制度等，其中
14、 南通市政府信息主动公开制度、 南通市 政府信息依申请公开制度由市档案局（馆）起草。 第二， 起草、制定了深化 政府信息公开 的配套文件，进一步把推行 政府信息公开 工作落到实处。主要有：南通市政府信息公开指南和目录编制规范、公开 指南 和目录编写样本、不同类型政府机关的公开 指南试写稿与 公开目录 试写稿、南通市政府信息公开机构代码，以及在 政府信息公开工作中可能会用到的 四件法律 文书 样本（包括政府信息公开申请登记回执、可以公开告知书、不予公开告知书、难于提供告知书等）。上述配套文件的制定，对于规范、有序地推进与深化全市的 政府信息公开工作起着十分重要的作用。但是随着 计算机的普及与互联
15、网的发展、无纸化办公的推进和 OA 办公系统的广泛应用，原来制定的一些“规范”实施不到一年，就显得过时了。根据形势的发展，急需制定一套 政府信息网上公开的实施标准。南通市档案局（馆）又积极主动地承担了这一任务，先后起草了 南通市政府信息网站公开具体实施标准、 南通市公共企事业单位办事信息网站公开具 体实施标准 ，经过市政务公开领导小组办公室讨论通过后拟在全市政府机关和公共企事业单位全面施行 。这两个实施标准是 南通市政府信息公开指南和目录编制 规范的配套文件，是 编制 规范的进一步深化，具有一定的开创性意义。 实践证明，档案部门制定 政府信息公开 规范与标准的意义在于：一是各单位政府信息与办事
16、信息网站公开有了一个统一的、规范的、可操作的实施标准；二是各单位政府信息与办事信息网站公开有了一个集中的、对外充分开放的网络平台，为普通老百姓获取公共信息与网上办事提供了极大的方便；三是可以更方便地进行网站（页）维 护与信息的及时更新；四是有利于下一步政府信息与办事信息的采集、归档和管理。 第三，开展业务培训，确保 规范与标准的实施 。政府信息公开的规范与标准制定出来以后，关键是落实，落实的手段自然离不开传统的集中培训和个别辅导。 培训工作面广量大，开始搞的是集中培训，200 多人集中在报告厅里，效果并不太理想。后来，改变方法，将所有政府机关区分类型，分类指导，小班上课，小班辅导，反倒收到比较
17、明显的效果。 在积极主动地参与政府信息公开工作中，我们主要有以下几点思考和认识。 第一，要以系统观念，着眼于创造档案部门外部的和谐环境， 努力搞好与领导小组成员的关系。在领导小组成员单位中，比起组织部、发改委等强势部门来说，档案局只能算得一个弱势部门。此时的档案部门一定要不卑不亢，虚心求教。在“强势”部门面前，不必自惭形秽，应该充分发挥档案部门的优势，自我加压、多方协作、脚踏实地、兢兢业业地做出几件像样的事来，要用自己的出色工作来赢得其他单位的认可与支持，创造出一个宽松和谐的发展档案事业的外部环境。 第二，要以全局观念，着眼于整个地区、着眼于各行各业的信息公开工作。在为全市政府信息公开工作制定
18、规范与标准时，一定要站在全市的高度通盘考虑，一是要 把各县（市、区）、镇（乡）的政府信息公开工作考虑进来，二是要把下一步将要在全市全面铺开的公共事业单位的办事公开、党群系统的党务信息公开和群团信息公开全面地考虑进来。这主要体现在机构代码和公开信息索取号的编制上。我们在编制机构代码时，站在大市的高度，为各县（市、区）预留了代码，我们在编制公开信息索取号时，也为公开事业单位的办事公开信息和党群系统的党务公开信息、群团公开信息预留了代码。机构代码的编制尽量与现行文件管理的编号相一致，且留有余地，并考虑了今后党群系统和有关企事业单位信息公开的需求。 第三，要以发展观 念，着眼于今后电子文件的管理。要力
19、戒短期行为，要将政府信息公开工作与下一步电子文件数据库建设通盘考虑，要注意从政府信息的形成抓起，对政府公开信息形成的格式、标准在一开始就提出统一要求，以便与今后电子文件的归档和管理更方便有效地接轨。编制政府信息公开目录时，增加了关键词录入，进一步完善政府信息的网上检索功能，为社会公众查阅利用政府公开信息提供更多的方便。 我们常说：“有为才有位。”南通市档案局（馆）的实践又一次证明了这一点。对于政府信息公开工作来说，只有主动参与了，深度介入了，档案部门才能掌握主动权，发挥更大 的作用。 四、档案部门在政府公开信息采集与存档进程中大有用武之地 目前，政府信息公开正迅速在全国各地推行，与此同时，无以
20、数计的政府公开信息将在互联网上形成。这些信息在不断地产生，不断地更新，同时也在不断地消亡。面对互联网上这些已经形成的、并且每时每刻在不断形成与不断消亡的数量庞大的政府公开信息，一系列问题接踵而至：谁来保存与管理互联网上的政府公开信息？应该保存与管理哪些有价值的政府公开信息？如何保存与管理这些有用的信息？ 第一，关于“谁来保存与管理？”的问题。保存与管理如此数量庞大的政府公开信息的主体是谁？ 据有关资料介绍，目前我国网络信息保存研究尚处于试验和论证研究阶段，还没有专门的政府网站保存实践。但在已经启动的两个试验项目中，政府网站信息的采集与保存是其重要方面。一个试验项目是中国国家图书馆的“网络信息采
21、集与保存”项目，从 2005 年开始镜像采集与保存中国政府网站；另一个是“中国 Web 信息博物馆”，采集对象包括政府网站信息及其他大量网站资源。在这方面，档案部门似乎缺少应有的敏感，其表现似乎滞后许多。其实，作为有着丰富档案信息资源管理经验的档案部门，也应该成为政府公开网站信息保存与管理的主体。当一项新的信息管 理工作刚刚出现而行为主体呈现多样化的时候，档案部门应该当仁不让，主动请缨。事实上档案部门完全有条件、有能力完成好这一任务。各级档案局（馆）对政府公开信息（特别是互联网上的电子文件与其他重要信息）的归档和管理，应该未雨绸缪，及早考虑，制定规范和制度，使其早日走上正轨。南通市档案局（馆）
22、正在通过自己坚持不懈的实践，努力做好这方面的工作，目前采用的是档案部门与信息中心共同管理的模式。现在全市所有政府机关及公共企事业单位的上网信息都暂存在信息中心的服务器里，而永久保存有价值的政府公开信息的全市电子文件管理中心正在档 案馆筹建。 第二，关于“保存与管理哪些有价值的政府公开信息”的问题。这个问题的核心是对政府机关网上公开信息的价值判断。保存与管理的前提是采集。这里必须解决好两个问题：一是采集的原则，似仍应坚持“以我为主”的原则，即由各单位自行负责采集本部门、本单位形成的重要的政府公开信息，其编号应该尽可能地与配套的电子文件及纸质文件相一致。既然有“为主”，必然还有“为辅”。凡是对本部
23、门员工的工作、学习、生活有所帮助的信息都可以列入采集的范围，因此，我们的采集原则可以定为“以我为主，博采众长”。二是采集的范围，似应根据本部门 、本单位的具体情况，制定出一份关于网站公开的政府信息采集范围的规定。这个范围自然应该立足于本部门、本单位建立的政府网站（或网页）。有的同志认为，现在各单位形成的电子文件与该单位政府信息公开网站（页）的内容相重复，就没有必要再进行网上采集与保存了。我们认为这种认识有失偏颇，这是因为：其一，政府机关网上的公开信息并不都是以本单位文件形式出现的。网站上除了本单位颁发的文件外，还有许多重要内容仍具有惟一性，例如社会公众看了有关文件以后互动形成的一些有保存价值的
24、文字信息与声像资料等。其二，由于电子邮件在公务活动中的广 泛应用，一些重要的电子函无疑应该列入网上采集与保存的范围。其三，随着工作节奏的加快以及业务工作实时通信的发展，越来越多的政府机关工作人员与各方联系，还采用了 MSN、 QQ、雅虎通等即时通讯工具，它们所形成的大量的即时通讯信息，其中不乏有保存价值的公务性信息，我们也应该把这些信息纳入政府公开信息采集与保存的范围之中。 第三，关于“如何保存与管理这些有用的信息”的问题。这是一个保存与管理的方式方法问题。政府公开信息采集以后，还必须进行一系列整理、鉴定工作以后才能存档。整理工作的内容主要是鉴别真伪、区别价值、统一格 式、编制检索工具等。这些
25、对于一个会熟练操作电脑的档案工作者来说，可谓是轻车熟路，应该没有太大的困难。但从宏观与中观角度看，政府网站公开信息的存档与管理是一个相当大的系统工程，必须认真解决好五个“接轨”问题：一是要和已对外公开的现行文件管理接轨；二是要和办公自动化目前所使用的 OA 系统对文件的管理相接轨；三是要和信息中心总控制室的后台数据库的管理接轨；四是要和正在筹建的电子文件管理中心接轨；五是要和未来的数字档案馆的管理相接轨。 在这五个接轨中，比较容易办到的是第一个接轨，因为都是档案部门在管或许要好办一些，只 要注意，在政府公开信息中凡是与现行文件服务中心相重复的文件，其编号应该尽可能的一致。后四个接轨的难度都比较大。最后一个虽说也是档案部门内部的事，但由于数字档案馆的管理对象主要着眼于已经数字化了的馆藏档案，而新近存档的政府公开信息毕竟有着许多不确定因素，如何“融入”数字档案馆这个大家庭，还有许多问题值得研究。这些无疑都是新的工作、新的任务，我们不能等其他系统建成了，成熟了，再来考虑已公开网上政府信息的管理问题，一定要做到未雨绸缪，早作准备，统筹考虑。 要圆满解决好以上三个问题，必须有相关的措施予以保证。一是要 加强宣传与监督，切实加强各级政府部门的政府网站公开信息的存
