1、1城乡养老并轨开行马年开局，社保先行。 2 月 7 日，春节长假后上班的第一天，李克强总理主持召开国务院常务会议，会议决定合并新型农村社会养老保险（下称新农保）和城镇居民社会养老保险（下称城居保） ，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度（下称城乡居保） 。消息一出，引来热议。 “这个蛋糕本来并不诱人，只是很多人误会了。 ”中国社会科学院社会政策研究中心秘书长唐钧强调，决定中所指的“城镇居民” ，并非居住在城镇的全部居民，而只是“城镇未就业群体” 。 目前，中国公共养老体制至少四轨并行，按照参保对象分为国家机关和事业单位职工、城镇企业职工、城镇未就业群体以及农民，此次并轨的是后两者。 新农保建
2、立于 2009 年，替代了之前的“老农保” ，针对农民设立，而 2011 年试点的城居保，针对城市 18-60 岁处于工作年龄但没有工作的居民。 “由于新农保和城居保两种制度极为类似，又是先后设立，而且城居保的参保人数较少，两种制度的合并和统一其实并不存在操作难度。 ”唐钧说道。 武汉科技大学金融证券研究所所长董登新向中国经贸聚焦表示，“城乡居民养老保险制度统一，只是养老金并轨的第一步。机关事业单2位职工具有最强的缴费能力，却至今仍未加入社保，这既不利于社保公平，也不利于社保可持续发展。 ” 唐钧表示，中国公共养老体制远不止四轨，公务员、事业单位人员、企业职工、农民、城镇未就业群体、军人和农民
3、工的养老体制各不相同，现在将农民和城镇未就业群体合并了， “虽然意义不太大，但也是一个进步。 ” 二者统一操作不难 虽然国务院刚刚做出“全国统一”的决定，但事实上，有些省份在2011 年城居保起步之初直接就将两种制度合二为一。 据国家统计署 2012 年发表的全国社会保障资金审计结果透露，截至 2011 年底，全国已有 683 个县将新农保和城居保合并实施了城乡居保，另有新农保参保人 2.11 亿人，城居保参保人 625 万人。 一年前，人社部的“统计公报”就已经将两种制度数据合并统计：2012 年末全国所有县级行政区全面开展国家城乡居民社会养老保险工作，年末城乡居保参保人数 4.84 亿人。
4、 这两项制度的参保人群有很多相似之处，比如都没有长期稳定的工作，更没有固定单位。在保险制度的设计上，这两项制度也非常相像，比如都设立了个人账户，个人向账户里缴费，缴费公式也类似，其中新农保每人每年缴费从 100-500 元不等，共有 5 档选择，城居保每人每年从 100-1000 元有 10 档选择。两种制度养老金发放公式也类似，分为基础养老金和个人账户养老金，而且都是到 60 岁开始每人每月固定开始领取养老金。 3人社部新闻发言人李忠 1 月 24 日表示，全国已有 15 个省份建立统一的城乡居民基本养老保险制度，分别是：广东、福建、江苏、浙江、山东、天津、北京、重庆、湖北、河北、河南、山西
5、、内蒙古、宁夏和甘肃。在国务院做出“全国统一”的决定后，不少省份迅速出台本省实施细则。 待遇不足低保一半 对于将近 5 亿的参保人而言，他们更关心养老金标准是否上调。 山西市场一袋 25 公斤的普通面粉售价都在 80 元以上，而当地一位农民的月养老金仅 65 元，还不足以买一袋面粉。每个月的养老金对他们来说，只能是聊胜于无。 2013 年底，人社部部长尹蔚民在全国人力资源和社会保障工作会议上透露，当前中国城乡居民养老金月人均 81 元。民政部数据显示，2013年城市低保对象月人均保障标准为 373 元，月人均补助 252 元，总计月人均可拿到 625 元。农村低保年人均保障标准为 2434 元
6、，月人均补助111 元，合计月人均可得到 313 元。 与此相比，养老金还不及城市低保金的 1/7，是农村低保金的 1/3，甚至很多地区的农村养老金仍维持在每月 55 元的领取水平上。 个人账户养老金每月发放标准由个人账户储存额除以 139（即全国平均寿命 71.6 减 60 后乘以 12 个月）计算得出，个人账户包括个人缴费、政府补贴和其他来源的缴费资助，账户储存额每年参考央行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。而基础养老金则由政府全额支付，国家基础养老金标准为每人每月 55 元。 4本刊记者查阅各省新出台的城乡居保实施细则，发现多数省份的基础养老金虽然较国家标准有所上调，但增加部分由当
7、地财政承担，因经济发展情况不同，上升幅度仍然有限，维持在 100 元以下。如内蒙和甘肃为每人每月 60 元，广东和山西为 65 元，福建和宁夏为 70 元，重庆则为 80 元，浙江为 100 元。也有部分省市仍维持国家标准的每人每月 55元，如湖北。 尽管各市可根据本省最低标准上酌情增加，但相对来说依然非常低。而基础养老金超过 100 元的省份寥寥可数，其中最高的是上海，今年 1月 1 日起上调为每人每月 540 元，涉及 46 万城乡居保参保人。 在 2009 年新农保启动之前，国务院确定中央财政对农民基础养老金补助标准为 55 元，依据是 2008 年农村低保人均每月补助 50.4 元。2
8、011年试点的城居保，基础养老金也是 55 元。现在国家对农村低保人均补助已经翻倍，而基础养老金标准一直未变。 到目前为止，关于城居保和新农保合并的细则尚未出台，合并后养老金会否提高还是个悬念。唐钧提出，希望基础养老金最低标准能够增加， “因为从 2009 年到现在，物价上涨不少。 ”他表示，政府财政收入不是问题。中国财政增速不仅远高于同期 GDP 增速，更远高于同期人均可支配收入增速。2012 年中国社会保障与就业财政支出占财政支出的比重仅为 10%，远低于欧美、日本等国 30%的比重，占 GDP 的比重仅为2.43%。 打破城乡二元路径仍待探索 “城乡居民养老保险制度统一，只是养老金并轨的
9、第一步，因为这5两类人群养老金给付水平不高，这一步操作相对简单。 ”董登新表示，社会保险全国统筹、养老金并轨是一个“三部曲” 。 在现行养老保险制度下，机关事业单位职工具有最强的缴费能力，却至今仍未加入社保，养老保险费用由国家财政承担，养老金平均替代率高达 80%以上。而企业职工不但需要缴纳养老金，且养老金平均替代率不足 50%，这种不同的制度安排不仅有损公平与效率，也无法适应全球化、市场化背景下人口流动、身份变换的现实需要。 因此，实行机关事业单位职工与企业职工养老金并轨，意义尤为重大。董登新认为， “这第二步改革只要政府带头，操作也无难度。这两大群体合并，是有公平的制度基础的。政府是改革的
10、决策者，它应该有推动力，否则改革无法进行下去，更何况，他们不吃亏。 ” “养老金并轨难度最大的是第三步：城镇职工与城乡居民养老保险并轨。因为这两类人群收入差别太大，并轨操作比较困难。 ”董登新说道。中国社科院发布的 2014 年社会蓝皮书中显示，2012 年城镇职工人均养老金 2.09 万元，新农保为 859.15 元，两者养老金水平相差 24 倍之多。长期潜伏在城乡之间的鸿沟日益显现。 过去，农民对养老问题远没有收入问题敏感，主要是因为手里有土地，但近年来，随着城市化、工业化进程快速推进，部分农民逐步失去了赖以生存的土地，涌入城市，却无法在城市享受到公平的社保。 唐钧认为，将新农保设计的低成本养老保险制度推展到“城镇居民” ，并将两种身份的养老制度合二而一，从某种意义上说，就是在城镇企业6职工基本养老保险制度之外来解决“新移民”未来的养老问题。 合并后的“城乡居保” ，必须重新考虑确定养老金标准的原则，并通过一段时间的过渡，使之能够真正确保满足“城乡居民”的基本生活需求。从这意义上说， “统一城乡居保”仅是迈出第一步。
