1、1试论城市规划中的公共利益摘要：中国的城市化进程正处在加速期,所有城市正在经历着规模扩张和功能升级,过程中频繁暴露出实施城市规划合法性的问题,对“公共利益”的判断成为实施城市规划必须明确回答的命题。 “公共利益”是一种服务于整体的理性追求,具有动态性和缺失性,必须以动态、辫证的眼光审视其内涵。在经济高速发展和社会转型的背景下,城市规划的任务重点及所运用的手段正是对当前“公共利益”作出的回应。 关键词：城市规划公共利益公共政策 中图分类号： TU319 文献标识码： A 文章编号： 一、公共利益的内涵 1、与个人利益相对又包容 公共利益是相对个人利益而言的，公共利益是整体利益、共同的利益，但是不
2、能简单的理解公共利益与个人利益无关，因为如果没有大多数个人的利益，也就没有公共利益。所以公共利益本身包含有个人的利益，但不是个人利益简单的叠加。 有一种观点认为：在所有的公共利益观中，唯有自由主义能实现个人利益与公共利益的兼容。自由主义强调个人利益至上，不承认集体利益能够独立于个人利益而存在，不允许任何以集体利益、国家利益为名2牺牲任何个人的利益。集体利益、国家利益、全人类的利益，都是以个人利益为基础的，只要不损害他人的利益，每个人利益的改善，都是对公共利益的改善。当然，个人在实现个人利益的同时，往往导致对他人获取利益的损害和障碍。而城市规划制度的努力，是为了消除这种损害和阻碍，为实现城市有限
3、资源的配置效率并且尽可能减少外部负效应。事实表明，自由主义的公共利益观从根本上解决了个人利益与公共利益的矛盾，较好解决了个人利益与公共利益的兼容机制，它就是市场制度的机制。 2、体现大多数共同利益 公共利益是大家共同的利益。这里出现两种可能：第一，大家的利益一致时，情况很简单，大家的利益等于公共利益。只要维护了大家的利益也就维护了公共利益。例如，在城市规划中涉及到城市经济和社会发展的目标、原则、方针，城市的性质和功能等宏观性的政策规定，都是建立在全体社会成员的共同利益基础上，因而容易赢得社会的普遍支持从而取得一致。第二，大家的利益不一致时，如何得出公共利益呢？共同利益论认为，当个人利益不一致时
4、，一定范围内大多数人的利益等于公共利益。这有些类似于选择中“少数服从多少”的原则，此时，维护公共利益（大多数人的利益） ，意味着舍弃少数人利益，牺牲少数人利益。在市场经济条件下投资的多元带来利益需求的多元。公众利益不再局限于社会全体成员的共同利益，通常是个人利益、集团利益、集体利益和国家利益的整合结果。这时，城市政策就可能在有益于社会多数成员的同时，损害社会的少数成员。 33、代表某种共同的价值观 公共利益代表了一种共同的价值观，但在不同时期，不同地域和文化背景下，人们的价值观存在差异，所以对公共利益的理解大有不同。 计划经济强调国家利益至上，个人利益无条件地服从国家利益，这就会使政府在制定公
5、共政策时只考虑国家利益，而忽视个人利益。这种所谓的公共利益很大程度上是以抹杀个体利益为前提实现的，否定了客观经济规律，忽略了个人真实需求。 市场机制在资源配置领域的基础作用日趋明显。城市中不同的利益主体力求自身经济利益大化，社会需求的多样化，城市规划的角色显然已经不只是政府对于城市发展的一种直接的具体安排，而是对于城市发展和多元化建设活动的控制和引导，政府不再是建设行为的唯一主体，而是建设活动的管理者，政府投资也不再是城市建设投资的唯一来源，土地使用和开发项目中大部分不再是政府垄断工程。所以，国家利益或集体利益不一定能涵盖公共利益。不同需求和价值取向，导致对公共利益很难取得一致认同。 二、城市
6、规划中公共利益的规划实现 1、认识调整 要探讨在城市规划当中实现公共利益，首先就要建构对“公共利益”的基本认识。从城市规划的发展历程看，近代的城市规划运动致力于解决环境恶化、住房拥挤、交通混乱等物质环境方面的问题。 而在此后建立在功能主义基础上的现代化历程当中，城市规划被作为公共机构干预市场的一种手段，继续朝着完善物质环境的方向发展，4城市的合理功能、交通、公共空间和城市美化等方面倍受关注。随着市民社会的发展和民主化进程的加快，社会公平、公正等理念影响到了城市规划，文化性和精神性的因素被纳入考虑范畴，认为除了物质性的，还更应该注重精神性的内容社会满意度、人文关怀和社会公正等。 我们可以得出这样
7、的结论：公共利益并不存在什么普适定义或固定标准，也不能由少数人或特定人群来定义，它首先是一种与历史同步演化的理念，然后才是现实实在的物化表达。城市规划领域中的公共利益同样如此，但我们至少可以明确城市规划应当关注的公共利益底线环境问题和被共识的“公共领域”问题。但是，城市规划并不满足于环境问题和“公共领域”问题，因为这两个问题通过成熟的立法和技术标准比较容易得以解决。城市规划还希望解决这两道底线之上的高标准、高理想、可持续发展等“长远利益”问题，这也应该是“公共利益”的范畴。那么，这些底线之上、还没有完全被共识的问题，应该立足于什么样的路径来实现呢？ 2、路径设计 第一、立法保障：形成公共利益实
8、体。针对具体问题，通过立法来描述公共利益要比抽象的公共利益来得容易和实惠。随着“依法执政”要求的深化，立法成果将会得到更好的保障。我国目前的规划立法主要存在两个问题：一是立法过程太封闭，使得立法成果的部门色彩较浓，削弱了法规的代表性；二是规划编制成果距离“准法律”的要求太远，在具体执行当中无法做到“有规划必依” ，削弱了规划成果的严肃性。 第二、政府部门：代理实施公共利益。即使“政府天然公益论”被5否定，政府部门仍然是公共事务的合法执行者。而且在理想状态下，如果政府部门的自由裁量权被限定在较小的范围内，政府的部门利益是能够得到有效限制的。因此，仍然应通过立法，规范市民和政府部门之间的 责任义务关系在城市规划编制当中，就需要注意描述这种关系，确保公共利益的实现。 结语：城市规划公共政策的公共价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此, 公共价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一，同时也是城市规划中公共利益能否实现的关键。城市规划遵从的公共价值标准必须包容公正标准、效益标准、社会可行标准和实践检验标准，这些标准值更得深入探索。 参考文献： 1 石楠.试论城市规划中的公共利益.城市规划J ,2004,06 2 何丹.城市规划中公众利益的政治经济分析.城市规划汇刊J ，2003.02
