1、1非经营性政府投资项目代建制模式探析摘要：代建制是一种应用于非经营性政府投资项目新型项目管理模式，是对我国传统投资体制的重大改革。文章结合我国典型代建制模式，针对其存在的问题，为我国政府投资项目实施代建制提出了一些建议。 关键词：政府投资项目；代建制；项目管理 中图分类号：TU71 文献标识码： A 文章编号： 1 代建制在我国产生的背景及其优势 1.1 代建制在我国产生的背景 政府投资项目主要是指财政性投资项目，也可以称为非营利性项目，主要分为以下两个方面：公益性项目和基础性项目。在我国工程建设领域，政府投资项目占据了非常重要的地位，在推动经济快速发展和社会发展方面发挥着重要作用。长久以来，
2、我国政府投资项目采用自建制模式，即由建设单位临时组建基建班子进行建设管理。基建班子通常由一些非专业人员组成，缺乏必要的技术经济知识和项目管理经验，再加上自建制模式下“投资、监管、建设、使用”四位一体，因而易造成“三超一拖” （超投资、超规模、超标准、拖工期）现象。为转变这种建设模式带来的负面效应，代建制应运而生。2004 年国务院发布的国务院关于投资体制改革的决定中将其定义为“对非经营性政府投资项目加快推行代建制 ，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。2” 1.2 与传统投资体制相比代建制的优势 代建制是一种应用于非经
3、营性政府投资项目新型项目管理模式，是对我国传统投资体制的重大改革。代建制是通过以制度约束代建单位项目建设行为，通过政府投资方、代建方、使用方三方相互的监督、制约，对三方的权利、职责有相对明晰的界定。他克服了传统体制下政府投资项目“投、建、管、用”多位一体和政府部门只重视“审批”而不重“管理”的弊端，切实提升项目建设专业化、管理规范化水平。防止了长期存在与政府投资项目中的“三超” （超预算、超概算、超决算或者超规模、超投资、超工期）现象，也同时减少了政府腐败行为。 2 我国典型代建制模式实施状况及存在的问题 2.1 我国典型代建制模式实施状况及对比分析 国务院关于投资体制改革的决定公布后，代建制
4、开始在全国范围内推广和铺开，先后有三十多个省市在政府投资项目领域进行了不同程度的探索，充分考虑和现有的投资体制相衔接，有的城市已经形成一套比较规范的操作流程。但各地政府进行非经营性政府投资项目代建制管理制度改革的做法互不相同，概括起来主要有以下两种模式： 第一种是以北京、上海为代表的企业代建制模式，主要是由政府培育市场，政府通过市场培育若干个工程管理公司，形成了开放和竞争的格局，依据市场价格机制和竞争机制来进行投资管理和运作，通过市场化方式解决专业化问题。其要求代建单位必须是具有相应资质并能够独立承担履约责任的法人。具体做法是，在项目建议书批复后，市政府项3目审批部门通过招标(也可分前期和实施
5、两个阶段)与使用单位、代建单位三方签订委托代建合同。由使用单位或代建单位按规定对项目施工单位、监理单位、设备材料进行公开招标，项目建成合格后办理政府投资财务决算审批和办理项目交付手续及档案移交。 第二种是以深圳为代表的政府集中采购模式。在这种制度下，政府对所有项目进行统管，即集中采购制度。具体做法是：承接某一任务后，建筑工务署指派专业技术人员作为项目牵头人与建筑工务署签订项目管理责任书。该模式采取相对集中的办法克服了项目分散管理的弊病，并利用工务局具有的专业、专才和项目管理经验全面提升建设项目管理水平，确保工程质量、进度、成本控制和政府投资效益最大化。 通过以上的分析可以看到目前国内的代建制管
6、理模式可以归纳分为以事业单位型为主导模式的城市集中代建制模式和以企业为主导模式的分担代建制模式。虽然在现阶段的客观条件下，事业型集中代建模式目前具有较大的可行性，但从市场经济的进一步完善、各类代建企业的长远发展和成熟的最终趋势来看，应该是完全市场机制的企业型代建制模式更具优势。 2.2 我国代建制模式存在的问题 非经营性政府投资项目实施代建制，有助于政府提高管理水平，使政府从项目管理中解放出来，加快了政府职能的转变，使其向服务型政府职能转变，有利于我国市场经济体制的进一步完善和政治体制改革。但同时不得不承认，代建制在我国仍处于探索和完善阶段，国内对代建制仍然缺乏比较系统和全面的研究与实践，国家
7、也没有对代建制的相关4法律、法规、取费、代建人资质管理、代建市场准入条件等制定统一的参考标准，不同的城市在推进政府投资项目代建制过程中，根据各自情况选择了不同的模式和方向，在实施中存在许多矛盾和困难，还存在许多亟待解决的问题。 （1）代建单位法律地位不明确造成代建单位无法履行应有职责 代建制的实施初衷是代建单位在代建期间是作为项目法人的角色履行其职责和权利的，由于代建制相关法律法规缺失，使得代建企业的法律地位不明确，不具备传统意义上建设单位的法律地位，客观上无法得到政府及相关管理部门的认可，在代建实践中往往面临各种困难和阻力，严重影响了代建职能的发挥和代建效率的提高。 （2）代建费过低影响代建
8、单位积极性发挥 财政部财建2004300 号文件规定，代建费不高于建设单位管理费，所以，各地的代建费基本参照建设单位管理费，未考虑代建单位的合理利润。这使许多有实力的项目管理公司、房地产公司等不愿意承担代建业务。一些项目在招标代建单位时，将代建费报价高低也作为评标的部分依据，更是压低了代建费。代建费过低损伤了代建单位的积极性，不利于吸引高水平的项目管理公司参与项目管理，势必会影响代建制的健康发展。 （3）我国工程项目管理公司发展滞后，代建单位自身素质不高 我国真正有能力负责国家大型项目全过程代建的单位寥寥无几，我国的代建单位好多都是以前的政府部门建设单位（原有的事业单位） 、工程咨询机构、建设
9、监理公司、工程承包公司转型过来的，其经济实力、5人员队伍素质、内部治理结构等各方面不能完全达到代建单位应有的水平，这就使代建单位的项目管理水平受其自身实力所限。 （4）代建制的相关配套制度不完善 主要体现在缺乏标准规范的代建制合同统一文本、代建制工程项目保险制度没有建立、代建项目的后评价制度标准指标体系没有建立等。 3 完善代建制的建议 3.1 完善代建制相关法律、法规及制度 代建制健康、有序的发展离不开相关法律、法规及制度的支持。应重点解决以下问题： （1）赋予代建单位法人地位，便于在处理代建事务时与国家相关主管部门的沟通协调。 （2）提高代建费标准，促进代建制朝着良性方向发展。 （3）完善
10、代建项目的工程保险及担保制度，分散代建单位的风险。 （4）建立行业标准，以保证代建公司的水平，保证代建质量。 （5）制订代建合同范本。明确规定项目建设过程中合同各方的权利和责任。 3.2 培育代建市场的竞争主体 从代建制的发展趋势看，工程项目管理公司是未来代建市场的项目主体。我国应采取有效措施，培育项目管理公司。主要措施有： （1）鼓励现有的勘察、设计和施工企业，通过改造和重组，发展成为具有设计、采购、施工（施工管理）综合功能的工程公司，也可以组成联合体对工程项目进行联合总承包。 6（2）打破行业界限，允许工程勘察、设计、施工、监理等企业，按照有关规定申请取得其他相应资质。 （3）提倡具备条件
11、的建设项目，尤其是政府投资项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。 （4）组织专业培训，培养工程总承包和工程项目管理的专业人才，适应国内外工程建设的市场需要。 （5）鼓励大型设计、施工、监理等企业与国际大型工程公司以合资或合作的方式，组建国际型工程公司或项目管理公司，参加国际竞争，提高我国项目管理水平。 4 结语 随着我国投资体制改革的深入，非经营性政府投资项目采取代建模式这种与市场经济相吻合的新型的工程管理模式是必然趋势。代建制的发展不能脱离我国的国情，如何切实解决前述的问题对我国代建制的完善和发展至关重要。 参考文献： 1王加林.我国政府投资项目代建制管理模式研究D.重庆工商大学.2012 2史蓉.政府投资项目代建制管理模式探讨J.市场周刊.2011 年第 3 期 3张伟，周国栋.实施投资代建制的几点思考J.宏观经济管理.2006 74王新征，马可栓.政府投资项目代建制存在问题与对策研究J.南阳师范学院学报.2010
