1、1中国信访监督制度的完善摘 要 信访监督是 1998 年全国纪检监察信访工作会议上正式提出，并在实践中不断总结完善提高的一种监督模式。自实施信访监督以来，随着社会制度的不断完善和社会经济的不断发展，信访制度却还存在一定的问题及缺陷。为了适应新信访形势的需要，更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，本文就我国信访监督制度的完善提出了相关的完善建议，以期对我国信访监督制度的完善有所助益。 关键词 信访 监督 纪检 作者简介：张邈、尹飒英姿、周张瑜、杨赞、王春央，中国矿业大学。 中图分类号：D632 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-046-03 一、信访监督制度的现状
2、及问题 （一）信访监督制度的现状 1.信访监督制度的程序 中国共产党党内监督条例（试行） 明确指出：“各级党委、纪委通过信访处理，对下级党组织和领导干部实行监督，及时研究来信来访中提出的重要问题。对于重要信访事项的办理，应当督促检查，直至妥善处理。 ”这是党内法规对于信访监督制度的明确规定，也是对信访监督的程序的概述。 2信访监督处理的主要是对于党内组织、党员、行政监督对象的监督而反映的问题，这对于信访监督的对象进行了限制。根据法律规定和实践操作相结合看，信访监督的对象主要有以下几种：（1）作风类问题。这是现实中存在的最多也是群众最为关心的问题之一，党和工作人员作为社会主义的先锋队，其作风代表
3、了社会主义的导向和潮流，所以一定要做好带头人的榜样作用。 （2）廉洁性问题。政府官员的职务廉洁性是今年讨论最为热烈的问题，2013 年一年下马的高官不计其数，上海法院的法官们的问题严重影响了党政队伍的形象，而他们的曝光也是由于群众的举报，不管动机如何，不难看出群众的监督是社会监督的重要手段，也是信访体现出的强大力量。 （3）一般违纪（主要是情节轻微的违纪行为） （4）倾向性问题。主要是某些不正之风的倾向问题。 （5）其他问题。这一条笔者认为同一般法律一样为兜底条款，只要党委纪委认为的及法律规定的属于信访的范围的内容都属于信访监督的规置范围。 现行法规对于信访的提出、受理、办理也作出了相应规定，
4、2013 年中华人民共和国信访条例修改草案中第三章第 14 条至第 20 条规定了信访的提出相关问题，第四章第 21 条至第 27 条规定了对信访的受理程序，第五章第 28 条至第 39 条规定了信访的办理和督办问题，修改后的信访条例对以上程序更加详细的进行了规定，也为信访制度的实施提供了强大的理论基础。 2.信访监督制度的现行规定 中国现代信访制度的建立已有五十多年的历史，并逐渐呈现出法制化的趋势， 。信访监督主要有三个阶段，分别为：新中国成立至 20 世纪370 年代末，改革开放至 90 年代初，20 世纪 90 年代至今。在不同的阶段也产生了不同的关于信访监督的法律法规，比如：1951
5、年 6 月当时的政务院颁布了关于处理人民来信和接见人民工作的决定 ，这也是新中国成立后的一份关于信访工作的文件，文件中明确强调，各级政府应为人民群众做主，要密切联系群众，全心全意服务，做好与人民相关的事情，鼓励人民群众积极监督政府的工作和相关工作人员，积极反映情况。1957 年 11 月国务院又颁布的国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示指出各级领导要亲自接待、阅批人民来信来访制度。而随着国家改革开放后， “文革”遗留问题被突击性解决，社会生产和人民生活逐渐恢复正常，针对这一情况，1982 年 2 月国家及时召开了第三次全国信访工作会议，通过了党政机关信访工作暂行条例（草案） 和当
6、前信访工作的形势和今后的任务 ，这也标志着我国信访制度逐渐走上了正规化道路，进入了一个新的时期。 为了适应新信访形势的需要，更好地保护公民的合法权益，维护信访秩序，1995 年 10 月 28 日，是信访工作标志性的日子，国家颁布了信访条例 ，这是我国第一部信访行政法规。 信访条例的出台是对建国以来信访工作中的经验和做法的一次全面总结和肯定，是国家在信访工作规范化、法制化方面做出的重要努力和尝试。从关于处理人民来信和接见人民工作的决定到国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示到党政机关信访工作暂行条例（草案） 到国务院信访条例 ，信访制度的发展过程是一个边实践探索、边向法治轨道靠近的
7、过程，国家将致力于建立一套系统而权威的规范信访活动的法律4制度，将信访逐步推向法治化。在法治化的道路上，2013 年修改的中华人民共和国信访条例修改草案又为信访监督制度增加了砝码。在条例草案中，对诸多内容进行了修改，例如对排名通报制度进行了取消，对于行政队伍的建设提供了一个良好的环境。 （二）信访监督制度的问题及缺陷 1.信访监督制度的缺陷 自实施信访监督以来，随着社会制度的不断完善和社会经济的不断发展，信访制度却还存在一定的问题及缺陷。 首先，信访监督制度法制化进程阻碍。信访监督的相关规定的更改缓慢，可见其法制化的进程十分缓慢，2013 年的信访监督条例的修改是其自 1988 年制定以来的首
8、次修改，虽然法律有稳定性，但应随着社会的发展而不断完善，故信访监督的法制化进程略显缓慢。 其次，信访监督被许多官员变成了敛财工具，只有进行了不正当手段才能够信访成功，另外每逢人代会召开总有许多上访的群众被阻挡在上访路上也使信访有名无实。 再次，信访制度未发挥其有效作用，实际中有多少案子是通过信访引发而接受公正处理的呢？要想真正通过信访使权利得到维护很难，上访妈妈唐慧又是经过了多少次的不公正对待后才为女儿寻求一丝庇护？现实中这样的案例还要发生多少才会让我们敲响警钟？信访监督制度存在的问题不容忽视，解决它也显得刻不容缓。 2.信访监督制度缺陷的原因分析 （1）监督部门及部分官员对于信访监督的认识还
9、不够深刻。习主席5要求共青团员共产党员坚持群众路线，而在实施信访监督时也应该坚持这一路线。但在实践中，有些人对于群众路线理解不够，贯彻也有欠缺，缺乏与群众的交流联系，没有良好的群众基础。 （2）工作机制不够完善。在实践工作中，信访监督的职业分配 始终是其无法发挥效能的最大阻碍，职业分配不清导致工作无各司其职，使信访监督工作无法按照其规划的路线运行。另外隔离各部门的设置始终未有统一的归置，这也是工作机制需要完善的地方。 （3）群众信访意识不强。都说群众是社会建设的基础，那么信访制度本就依群众力量而壮大，群众的信访监督意识不强导致其有问题不敢诉，有问题不知向何处申诉，另外也会产生其权力的不恰当使用
10、也导致信访制度的作用微乎甚微。 （4）信访法制建设未步入正轨。一直强调信访制度的法制化，但信访制度仍旧处于起步阶段需要更加规范化制度化。 二、信访监督制度的发展展望 （一）信访监督制度的典型案例研究 信访监督就是人民群众通过信访渠道向党和政府揭发、检举、控告各级党政机关工作人员违法、失职行为的监督。信访监督，在社会的治理、纠正不正之风、处理重大案件等方面发挥了重要作用。信访监督往往在日常行政工作中具有重要的作用，所以近年来随着我国行政系统的建立健全，信访监督的运用和实施也越来越落到实处。在这一部分中，我们将对近年来国内出现的典型的信访监督运用的案例，以江西省九江市创新信访监督方式和江苏省金坛市
11、作为主要案例进行研究。 6首先，我们将以江西省九江市对于信访监督的应用的创新作为典型案例进行研究。近年来，江西省对于信访监督方式的主要从对于信访监督制度的创新入手。九江市政府所采取的措施，主要是从监督源头、监督层次、监督手段、监督流程四个方面入手。在监督源头方面，采取了“四文书”的方式。四文书指的是信访说明书、信访整改书、信访警戒书、信访告知书，并利用白色、黄色、红色、绿色来分别对应四种文书，利用颜色的深浅，依次来表示警示级别的不同。而四种文书也各有各的作用，比如信访说明书，一般应用于当监察对象在思想、工作作风方面有轻微的或一般性的问题，需要作出说明时；信访整改书则用于在思想、工作、生活方面产
12、生了需要进行纠正的问题；信访警戒书主要用于需要对检查对象提出批评教育或警告时；信访告知书则是主要用于消除因群众反映的问题失实而产生的不良影响。除此之外，江西省九江市还实施了信访跟踪督办的制度在交办或转办信访件时，凡是线索具体的，就要加强督办、提高监督等级，采取多种方法对案件进行全方位跟踪督查。第三，则是兼行约谈和书面说明，利用这种方式，可以更好地提高谈话效果，防止一谈了之、言而无信的现象。第四实行信访监督升级，在监督流程中，既要保护党员干部，又要惩戒违纪行为。江西省九江市对于信访监督制度的创新，在多方面推进了信访监督制度的落实。 在江苏省金坛市，采取了类似于江西省九江市“四文书”制度的“信访监
13、督卡”制度。信访监督卡包括信访监督询问卡、信访监督提醒卡和信访监督警戒卡，三种卡片分别对应白色、蓝色、黄色，信访监督询问卡对应的是需要被反映对象作出书面情况说明；信访监督提醒卡对7应的是有不正之风或廉洁自律不严的问题和苗头，需要提醒其注意的；信访监督警戒卡对应的是查实已构成违纪，但情节轻微需要其限期作出改正的。2007 年以来，金坛市各级纪检监察机关共实施信访告知 13 次，发放信访通知书 17 次，信访谈话 75 人次，大量信访举报问题通过信访监督得到了妥善处理。 在本论文的资料收集阶段，我们小组曾实地到北京市房山区进行调研。在北京市房山区，也建立了一套相对完整和科学的信访监督制度，房山区政
14、府不仅建立了由专人、专室接待上访人员的制度，更是着力完善信访案件接收之后对于案件的跟踪过程。房山区政府下发了关于成立房山区人民政府信访事项复查委员会的通知 ，在通知中，规定了各部门对于信访案件的职责以及案件复查的程序，做到了责任分配到人，出了问题有根源可循。网络平台也成为房山区政府收集信访信息的重要途径，在房山区信访办公室的网站里，设置了“来信” 、 “来访” 、 “信访信箱” 、 “人民建议征集”等信访渠道，并且也对区领导接待日的安排进行了公示。 从上面几个案例中，我们可以看到信访监督制度运用过程中的创新以及对于实施方式的健全改善，对于信访监督制度的落实应用都有重要的作用。 （二）信访监督制
15、度的发展展望 1.对信访监督制度的可行性建议 信访监督制度是一项有效的监督创新，要加强和改进信访监督工作，不能只停留在理论层面，更要从基层入手、从多方面综合实践，对信访8监督制度进行富有可行性的改进和发展，提高信访监督制度解决问题的能力。加强信访监督工作，要从以下几个方面入手： （1）完善信访监督立法，以法律手段规范信访监督体系。我国目前关于信访监督的立法仍处于大面积空白的状况之中，要解决因信访监督没有落到实处而带来的种种问题，则势必要将信访监督纳入法制轨道。在中华人民共和国宪法中，规定了公民拥有批评、建议、控告、检举、申诉等权利，虽然其中包括了信访监督的权利，但作为国家根本大法的宪法因为其“
16、母法”的属性，所做的多为总则性、概括性的规定，这就需要我们通过建立相应的法律法规将宪法所规定的权利予以具体化和可实施化。在进行信访监督立法的过程中，应纵观信访监督的整个过程，保证将信访监督中被监督者和监督者的权利、义务，信访监督实施的程序、规则、原则、方法等需要明确的具体事项均纳入立法的范围，全方位的规范信访监督体系，防止因为法律条文缺乏解释或解释的不规范而形成漏洞，给某些人以可乘之机。 （2）加强制度创新，行政、法律双管齐下。信访监督工作的推进，除了要有思想和理论上的支撑，还要有制度的支撑，制度的创新和晚上，才能真正推进信访监督制度的发展。要在现有的制度上查缺补漏，防止党员、干部利用制度的漏
17、洞滋长不正之风；还要在信访接待、信访案件审查、信访案件回访等方面进行制度完善。各级部门要通力配合，建立领导接待信访制度，让领导直接参与到信访人员的接待、信件处理以及案件处理过程的监督、跟踪；对于信访案件的办案机关，要定期召开会议，及时跟踪案件处理情况；同时要大力拓宽信访监督渠道，利用信件、9电话、网络邮件、走访等多种方式听取基层情况。 （3）要重视被监督者的合理申诉。 由于信访监督具有一定局限性， 在转化过程中受种种因素的影响，错误的监督是在所难免的。因此， 信访监督的结果必须与被监督者见面。被监督者有不同意见， 有权申诉， 只要有理有据，就应复查， 纠正错误的结果。另外， 对未作调查的监督性
18、信访， 特别是匿名监督，不可作为处理的依据。 （4）要加强信访监督指导。信访监督是由人民群众对某些事物的自我判断而产生的主动行为。要增强信访监督的有效性， 就必须加强对信访监督行为的指导。在对信访监督进行指导的过程中，要根据行政法律法规，对行政过程进行公开，增加机关工作透明度，并且要依法对于诬告陷害、打击报复等行为进行相应的处理。 2.信访监督制度的假想运用 信访监督是我党、我国政府甚至很多其他部门的监督体系中的重要组成部分，其运用对于端正党员、领导干部的工作作风、思想作风都有重要的作用，对于保持党的先进性、保持政府工作的廉洁性、政府官员为人民服务都有促进和推动的作用。因此，本文中对信访监督制
19、度在高校中进行假想运用，对信访监督未来的发展做出憧憬和规划。 在高校内的信访监督，既是内监督体系的重要组成部分，又是群众监督转化为组织监督的有效途径，而且也是学校党构建和谐校园的必然要求，在高校内对于信访监督制度的运用，要注意高校环境与社会环境的区别，坚持具体问题具体分析，制定相应对策进行落实。在高校环境中的信访监督，要转变固有的信访工作思路，要坚持超前防范、教育疏10导，注重事前监督，加强过程监督，及时发现和解决问题苗头。学校的作为范围主要集中在教学、研究以及教务管理等方面，要严格这几个领域的规章制度，加大信息公开力度。同时，可以根据高校学生多、思想活跃、网络平台运用充分等特点，利用新媒体平
20、台进行信息公开和信访监督信息的收集。 三、结语 信访制度是关系到民众政治参与、权利救济、权力监督的具有中国特色和宪法价值的权利和制度，是带有中国特色的一项制度。信访权具有与其它各项宪法权利不同的价值和功能，是其它宪法权利无法涵盖的。随着社会的进步和发展，信访监督制度也会不断的完善，在关注民生、传达民意、保障人权等方面发挥更加重要的作用。 参考文献： 1徐喜林.论信访监督.河南社会科学.2009（4）. 2张菊香，樊莹.论新时期的基层信访监督工作以江苏金坛市为例.常州大学学报（社会科学版）.2012（3）. 3 帅学仁. 九江：在信访监督方式上求突破.中国监察.2009（21）. 4 郭善领，周鸿飞，陈乃珍. “三卡”把住廉政关江苏省江都市试行信访监督卡制度纪事.中国监察.2003（1）. 5 张菊香，樊莹.论新时期的基层信访监督工作以江苏金坛市为例.常州大学学报（社会科学版）.2012（3）. 6 陆锦冲，丁建生. 刍议高校信访监督机制的创新.人民论坛.学
