1、1为竞争而管制摘要：今天的科技创新承担着改善全球资源稀缺、消除高污染、高能耗、建立环境友好型世界的重任，不仅如此，科技创新毋庸置疑已经成为现代经济发展的引擎和内生动力，无线移动通讯的发明和新能源的出现就再次证明了这一点。加大力度支持科技创新，采取相应措施干预科技领域，努力保持竞争优势已经被纷纷列入各国政府的主要工作范围内；韩国政府也不例外，经过五十多年的发展，科技创新不仅为该国带来的巨大经济收益，还强势提升了国际形象；我们研究发现韩国政府干预和管制科技创新领域的特征非常突出，作为东亚邻国，中、韩两国有着许多相似之处，学习他们在科技创新领域的公共管制经验，对我们自己的科技创新领域的建设具有现实意
2、义。 关键词：公共管制；科技创新；韩国；中国 中图分类号：F20 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）16-0184-06 公共管制是由公共部门凭借行政权力在宪法和法律框架下，制定并直接执行的直接干预市场配置机制或间接改变企业和消费者的供需决策的一般行政法规和特殊行为；公共部门主要是指被国家授予公共权力，并以社会的公共利益为组织目标，管理各项社会公共事务，向全体社会成员提供法定服务的政府组织，政府往往是公共部门的最主要成员。公共部门的行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依靠特定的强2制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力；行政权力中的干预和
3、管制方式主要包括制定法规和规章制度（如行政指导，行政命令，行政审批，行政奖励，行政制裁，行政证明，行政确认，行政授权，行政监督，行政救济等等（统称行政法） ）来执行处罚、许可、奖励、强制执行、收费、检查等行为。韩国政府作为韩国国家中最主要的公共部门在科技及创新领域制定直接干预市场的做法和行为虽然时间不长，却有其深刻的历史和文化背景，行政干预和管制方式更是法规细则丰富，组织形式多样，特色鲜明，而且卓有成效并成绩斐然。 一、韩国政府干预和管制科技创新的历史发展简述 1910 年韩国被日本侵占沦为其殖民地，直到 1945 年日本在二次大战中战败，韩国的殖民统治才得以结束，紧接着韩国本土又发生了三年的
4、朝鲜战争，几番蹂躏导致韩国综合国力丧失殆尽，韩国沦落为世界上最贫穷的国家之一；但是在自然资源贫乏，国土面积狭小（仅为约 10 万平方公里） ，人口密度呈大幅上升趋势的背景之下，韩国仍然实现了经济腾飞，这一切起始于 1962 年朴正熙为首的军政府独裁统治，韩国历史上第一次实施了开创性的行政命令，执行了经济发展第一个五年计划（19621966）之后，韩国从此改变了命运，走上了经济振兴之路，年人均国民生产总值从 1972 年的 320 美元增长到 2012 年的约 22 700 美元，跻身人均富裕国家行列，并变身为亚洲四小龙之一；军人政府之后的金泳三、金大中、卢武铉、李明博以及朴槿惠等民选政府继续在
5、科技及创新领域更多的建立和实施新的行政法规，充分发挥“后发优势”使得韩3国从劳动密集型的出口加工产业中突围出来，转变为了技术创新型国家的榜样；这种经济上上演的逆转典范，并没有遵循欧美先进国家的发展道路，而是白手起家，走上富国强民的道路。 仔细研究，我们发现韩国在实现“科技先行、科技立国”的战略上并没有走弯路，因为 20 世纪 60 年代韩国政府“一无技术，二无资本” ，国家和人民只能依靠传统的农业生产来满足居民的基本需要，但是他们还是在短短五十多年的时间，实现了经济腾飞，究其原因在于从一开始，军人出身的朴正熙总统就找到了正确的重点建设方向，采取大量行政命令和措施，将国家当时有限的一点点人力和财
6、力资源都投入到“利用科技发展经济“的力量上来。可以说韩国的经济成长是伴随着政府强势执行“科技立国”战略框架的特征影响下，逐渐发展起来的：（1）20 世纪60 年代韩国政府的科技政策是以鼓励“发展出口替代品为主的轻工业”为主；（2）70 年代的科技政策表现为重在打造重化工产业；（3）80 年代韩国的科技政策指向侧重于发展技术密集型电子、机械工业的建设；（4）90 年代韩国科技政策重点转向专注于技术开发和满足全球化需求为导向的研发活动以增强国家的工业竞争力；（5）进入 21 世纪的第一个十年，韩国政府提出了2020 年产业创新的战略思路 ，提出要实现从“快速跟进”战略到创新“领跑者战略的转变，最终
7、实现“独一战略”的科技政策。 二、韩国科技创新的基石-宪法保障下的行政法规的强势干预 历史上韩国有着灿烂的民族文化和传统科学技术，无论是高句丽时代、新罗时代、百济时代，韩国人在天文观测、冶金、木板印刷、建筑、4医学和农业技术等领域都取得了相应的成就，虽然并未取得创造性的成果，但是国家发展保持了民族经济的特色，直到日本的丰臣秀吉于 1592年和 1597 年两次发动侵略战争才给韩国的科技发展带来了灾难，打断了韩国科技经济正常前进的步伐，再加上之后的殖民奴役和连绵不断的战争摧残，直到 1962 年韩国的朴正熙政权执政，韩国才正式踏上向现代科学技术进军的光复道路。只要是朴正熙政府认为需要大力发展的科
8、技事业，他们就用制定行政法规和制度的形式，在全体国民和企事业单位中突出科技创新的重要性，保护它的特权，为该科技事业发展开辟快速通道，构造促进技术创新的法规环境和平台。所以可以说，科技立国战略和行政法规的建立是韩国跻身现代化科技创新国家行列最主要的牵引力之一。 （一）以宪法为后盾 与其他国家一样，韩国的宪法是国家根本大法，具有最高的法律效力，是各项立法的依据。韩国的宪法是 1987 年 10 月经全民投票通过的新宪法，从 1988 年 2 月 5 日起生效。宪法规定：国家和政府必须通过科学技术的革新、情报以及人力开发为国民经济的发展作出努力，宪法还将保护作者、发明者和科学技术工作人员的权利。这些
9、规定使得宪法成为了韩国科技发展的最有力法律保障。 （二）行政法规先行 自 20 世纪 60 年代，朴正熙为领导的韩国政府就强制性地颁布了一系列的行政命令和行政法规来执行科技立国战略，迄今为止这些行政法规文件已经多达 90 多部，如果把那些与科学技术间接相关的法律、法规5都视为科技法规，韩国的科技法规就会扩大到 200 多部，占全部韩国政府法律、法规文本的 1/4，因而可见，进过 50 多年的实践，韩国政府在科学技术的开发应用、财税优惠、金融支持、人才培养等方面形成了较为全面的科技行政法体系，支持和鼓励科学技术的开发活动。最后，许多的科技行政规经过多年试运行和修订，最终都被尝到了甜头的韩国政府以
10、正式的律法文件形式固定下来，其中最具影响力的有：1978 年制定的基础科学研究振兴法 、1997 年制定的科学技术创新特别法和2001 年制定的科学技术基本法 。其中， 科学技术基本法在 2004 年修订后明确规定：总统担任国家科技委员会委员长，国家科技委员会作为永久性行政委员会，是全国科技创新的最高负责部门，承担国家重大科技政策的制定、科技产业优先发展项目的决策、科技发展的统筹协调等工作，以加强政府制定、实施创新政策和科技政策的宏观调控能力，健全和完善国家创新系统，更好地为企业技术创新服务，可以说该法是韩国科技进步的基本法规。 （三）为创新颁布新的行政法规 进入 21 世纪，韩国政府面对全球
11、“科技创新引领经济发展”的总体态势，决定把科技创新作为国家战略，在已有的对创新具有基础性作用的“国家技术资格、技术劳务育成、职业培训”等行政法规基础上，又制定了工业发展法 、 技术开发促进条例 、 促进中小企业经营稳定及结构调整的特别措施等一系列法规，来调整关系到国家利益的项目和行业，建立工业发展基金、中小企业结构调整基金，设立生产技术研究所，最终使得企业技术开发活动和技术开发投资有了实质性增加，促6进国家重点研究开发成果的产业化，使得科学技术在国家行政保护下，健康快速的成长。 除此之外，韩国政府在科技行政法的制定过程中表现得既不僵硬也不呆板，它们总是适时根据国家和国际科技创新发展的实际现状，
12、调动一切行政和立法手段来修订和完善科技创新的法规体系，例如，2004年韩国政府通过修订政府组织法 ，把科技技术部的部长升格为副总理级，进一步强化了科技部的宏观决策、计划和调控职能，2006 年还实施了国家研究开发事业成果评价及成果管理办法 ，在行政上完善国家研发项目成果评估的制度化建设，从法规上明确了政府及研发主体在成果管理中的具体责任，如必须建立成果研究数据库、提供技术评价所需资金、组建研究管理专门机构、培训专门从事评价的人员以及保证成果评价所需经费等，2006 年还实施了研究经费管理认证制度和研究环境安全法 ，为研究人员提供了良好的研究环境。 （四）韩国科技创新行政管理机构及职能综述 综上
13、描述，可以看出韩国的科技体系采取的是比较典型的政府干预和管制体制，中央政府在科技创新法规的制定、执行和评估过程中作用巨大，韩国政权虽然实行行政、立法和司法三权分离，但是行政部门从宏观角度对科技管理和科技政策制定具有最重要的作用。 2008 年，韩国进行了“大部制机构改革” ，其科技行政组织主要分为4 级，由总统、内阁总理大臣、部级机构以及分散在全国各地的科技研究机构共同组成，按照职能区分，这些行政机构又可分为科技领导、协调机构和实施执行单位。 71.国家科学技术委员会（National Science and Technology Council，简称 NSTC） 。从 2008 年至今，国家
14、科学技术委员会（以下简称NSTC）由总统任委员长，教育科学技术部的部长任副委员长，委员由政府的 10 个部委的部长和 13 名民间人士担任。NSTC 是韩国科技政策的最高审议和协调机构，主要发展审批国家科技发展总体规划和政策，协调政府各部的科技政策和各行业科技审议机构的活动。NSTC 的建立，使得韩国国家科技管理体制由过去的部门分散管理型转变为以国家科学技术委员会为中心的综合调整型。 2.教育科学技术部（Ministry of Education，Science and Technology，简称 MEST） 。教育科学技术部是于 2008 年由原教育人力资源部和原科学技术部合并成立，充分说明
15、韩国政府对科技创新人才的重视，该部除继续拥有之前的主管全国教育、科学技术政策方针、法规的宏观战略策划工作职责之外，又着重扩大了以下职责：（1）统一协调原分散的产业资源部、信息通信部、教育部、农业部等有关部委的科技政策的策划；（2）负责国家研发预算的划拨和管理；（3）对新组建的属于教育科学技术部下属的“科学技术创新本部” （副部级）执行掌管工作，同时实施国家研发中长期计划规定及预算的综合调整；（4）重点扶持大型集成技术、新兴技术和以国家目标为导向的战略性基础研究。 3.知识经济部（Ministry of Knowledge Economy，简称 MKE）于2008 年成立，知识经济部整合了原产业
16、资源部、原信息通信部、原科学技术部和原财政经济部的相关业务工作。知识经济部下设长官、第一次官、第二次官。第一次官主要负责企划调整室、产业经济室、增长动力8室，第二次官的制作范围则是负责贸易、通商合作、投资政策的贸易投资室和能源资源办公室。 4.基础技术研究会（Korea Research Council of Fundamental Science and Technology，简称 KRCF）是韩国教育科学技术部的下属机构，成立于 1999 年 3 月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在基础科学与研究方面的活动，与中国科学院的职能很接近，经过 2008 年国家科技体制的总体调整，该研究会下
17、属的政府资助研究机构从原来的 7 个增加到目前的 13 个，截至 2008 年 8 月，在职研究人员大 3 480 人，仅2008 年获得政府预算拨款达 5 906 亿元。 5.产业技术研究会（Korea Research Council for Industrial Science and Technology，简称 ISTK）成立于 1999 年 3 月，其任务是管理和推荐政府资助研究机构在产业技术研发方面的活动。2008 年韩国知识经济部（MKE）成立之后，原属于韩国科学技术部管理的产业技术研究会被转移到知识经济部，该研究会下设的政府资助研究机构也从 7 个扩大到 13 个。截至 200
18、8 年 8 月，这 13 个机构的研究人员数达 4 692 人，获政府拨款达 4 502 亿韩元。 6.大韩民国学术院（The national Academy of Science，简称NAS）是根据韩国政府 1952 年颁布的文化保护法于 1954 年创建的。1988 年，韩国的大韩民国学术院法正式颁发实施，该法规定：学术院的会员总数为 150 人，会员任期 4 年，截至 2008 年，该学术院中人文社会科学部 75 人，自然科学部 75 人，他们分属于人文社会科学部和自然科学部下属的 11 个分会。作为国家级的学者和科学家的代表性机构，9该学术院会就教育规划等方面的问题向政府提出咨询意见
19、和建议。为了促进学术研究活动，大韩民国学术院会召开年度国际学术大会、举办各类会员研讨会，并出版各种科学著作，繁荣学术界的活动、为学术专家提供多方面的支持并提高他们的国家地位。 7.韩国国家研究基金会（National Research Foundation of Korea，简称 NRF）成立 2009 年 6 月，是由韩国教育科学技术部下属的原韩国科学与工程基金会、韩国研究基金、韩国国家科技合作基金会整合而成的。该基金会将资助理、工、人文、交叉等各领域的学术活动、科技研发和国家合作研究项目作为其核心职责来为韩国自然科学和社会科学的发展和整体水平的提高作出积极贡献。2012 年，该基金会管理的
20、项目经费达到近 4 万亿韩元的规模，项目内容涉及空间开发、核聚变能源开发、原创技术开发、应对气候变化、基础研究项目等 17 个种类。 三、公共管制成功的原理分析 韩国科技创新领域公共管制成功的原理分析。新古典经济学家的代表，诺贝尔经济学奖获得者美国的斯蒂格利茨（1993 经济学）提出的主张之一便是“人们需要注重政府干预经济的积极作用，依靠政府的依法调控，就能实现市场有效配置资源的作用。 ”这一点正是公共管制学科的重要原理之一。毋庸置疑，韩国在科技创新领域的公共管制是非常成功的，那么，它的成功是否符合这一原理呢？ （一）从现象的视角分析 从现象上看，我们相信有诸多因素在韩国科技创新领域的成功中起
21、到重要作用，如（1）政府的行政干预和管制的广度、强度和深度， （2）10公众的创新意识， （3）市场力量， （4）区域经济合作市场的存在等等，但是其中（1）号因素是实现韩国科技创新成功和科技经济富国强民战略的最主要因素，不仅因为后面 3 项因素其实是韩国政府对科技创新的成功干预和管制运用之后而对韩国经济出现的某些附加的良性带动因素，还主要因为（1）号因素在当初国家经济发展中所产生的深远影响：但凡熟悉韩国的人都知道，20 世纪六七十年代的韩国，朴正熙领导的中央政府拥有至高无上的权利，政府可以决定国家的一切：政府采取行政干预手段参与企业运营，有时甚至亲自为大型企业制定目标，并实行相应的财税政策，用
22、财政紧缩来约束业绩差的企业，用慷慨大方的资金奖赏那些业绩优良的企业；除了具体的经营业务管理和所有权之外，政府尽其所能，扶持企业的发展；在学习国外科学技术方面，政府对技术特许、资本、设备出口交易都要进行检查，从而确保企业得到的是最佳买卖，遵循国家经济战略发展方向。在那个时期，韩国还建立了一些重要的行政机构来监督为了快速经济增长和科技进步所做出的种种努力，1962 年，韩国建立的经济计划委员会（EPR） ，由副首相担任委员会主席，从此，该委员会与工商部（MCI）办公室在战略行业的目标定位上和监管方面起着关键作用。 中央机构设在总统蓝色官邸，还在那设有一间情报中心，监控韩国的出口情况，每月召开一次全国最重要的首席执行官和政府资深官员会议，以确保增长目标得以实现，投资按照国家战略方向进行，一旦发现既定目标没有实现，就会立即采取适当措施予以纠正。 正是这样严苛和深入的政府干涉和管制对国家经济的影响已经在韩国产生了极大的惯性作用，之后的每一届民选政府都同样高度重视
