主权财富基金监管重点及对中国的启示.doc

1、1主权财富基金监管重点及对中国的启示【摘要】主权财富基金由于它的特殊性，被越来越多的国家所接受。但是同时也是由于其特殊的背景，对主权财富基金的监管也非常必要。现在中国已经是世界第一外汇储备大国，因此许多国家多中国的主权财富基金非常警惕。本文重点研究主权财富基金的监管及中国面临的问题以及启示。 【关键词】主权财富基金 监管 透明度 金融保护 主权财富基金的快速扩张和对金融市场的重要影响将监管事宜提到日程之上。各国对各类基金的规范一般具有三个原因：保护投资者；确保市场完备性；提高市场稳定性。从监管目的上看，主权财富基金同其它基金是一致的，即保护投资人利益，促进金融市场的稳定安全和高效运行。当然由于

2、主权财富基金的主权性质，不可避免地带有政治方面的目的。 一、主权财富基金监管现状 对主权财富基金的监管包括三个层面：母国监管、投资接受国监管以及国际监管。 （一）母国对主权财富基金的监管。 在东道国的忧虑转化为现实的投资障碍之前，主权财富基金母国若能建构起对本国主权财富基金的监管体制，无疑可以降低东道国的担心，保障海外投资的顺利实现。同时，母国完善的监管体制也有利于维护本2国主权财富基金的稳定，进而有利于本国金融市场的稳定。主权财富基金母国主要通过国内立法的方式进行监管。主权财富基金的规制有不同的形式，挪威和新加坡分别代表了两种典型模式。 1.挪威模式 考虑到主权财富基金资产的国有性及庞大的规

3、模，因此对主权财富基金制定专门的制度进行管理，对其资金来源和使用、主管部门的职责、运行体制、信息报告制度等内容都进行了详细的规定。挪威政府制定了挪威银行法 、 政府石油基金法等基本法律规范，对挪威政府养老基金的成立、公司治理及资产种类、资产结构以及投资伦理等方面做出了具体规定。 2.新加坡模式 这种模式认为主权财富基金本质上仍是一个机构投资者，因此与其他市场主体适用同样的法律规范，但是主权财富基金与一般的公司在组织形式、运作模式上还是有所区别，因此在一般法律之外再做出特殊规定。新加坡的淡马锡控股是由新加坡财政部全资拥有的政府控股公司，具体是由财政部的投资司来负责监督它的运营和操作。淡马锡的营运

4、完全按照新加坡公司法以及其他适用于新加坡公司的法律和规定。 （二）投资接受国对主权财富基金的监管。 对于众多的西方发达国家和主权财富基金的潜在投资地来说，主权财富基金的新型“国家资本主义”性质，已经引起了发达国家对新兴经济体战略性投资行为的恐惧，他们都争先恐后地出台一系列措施来保护本国的资本市场，限制主权财富基金的投资行为。 3目前澳大利亚、加拿大、日本、欧盟、法国和德国等已经出台或正在拟定相关政策和法律，包括证券规制和公司管理（Securities Regulation and Corporate Governance） 、外国投资诊断机构（Foreign Investment Vettin

5、g Agencies） 、金融机构规制（Financial Institution Regulation） 、战略部门规制（Regulation of Strategic Sectors）以及反垄断机构（Anti-Monopoly Agencies）等。美国对流入本国的主权财富基金制定了严格的准入标准和审查制度。主要是严格限制涉及国家安全与产业安全的投资，对主权财富基金的投资比重加以限制。包括 2007 年 7 月，美国总统布什正式签署的2007 年外商投资与国家安全法案 ，以及 2007 年 10 月 24 日由国会通过的外国投资与国家安全法案 2007 年修正案 ，舆论界一致认为，该法案主

6、要针对中国主权财富基金对美国的投资。 （三）对主权财富基金的国际监管。 1.国际监管的必要性 首先，接受国的单边监管在缺乏监督和控制的情况下容易导致保护主义，甚至会演变为阻碍主权财富基金发展的法律壁垒。其次，不同的投资接受国各自设置不同的监管标准和要求，令主权财富基金无所适从，增加了守法成本，也影响了资本的流动。为此，构建主权财富基金多边监管机制的思路逐渐被提上了日程。 2.国际监管框架 国际上，2008 年 4 月在美国华盛顿特区举行的西方 7 国财长会议和中央银行行长会议提出了由 IMF 制定 SWFs 行为准则、OECD 制定 SWFs 接4受国行为指引的方针。它们分别就 SWFs 的透

7、明度问题以及 SWF 投资接受国的金融保护行为作出了相关规定。 （1）IMF“圣地亚哥原则”关于 SWFs 的行为准则 IMF 于 2008 年 3 月的理事会上正式通过了制定主权财富基金最佳行为准则的决定，于 2008 年 10 月公布。该准则又被称为“圣地亚哥原则” ，“圣地亚哥原则”主要围绕 SWFs 的法律框架、目标、宏观政策协调、公司治理结构、投资与风险管理框架等几个方面展开，旨在规范和指导主权国家的投资行为及风险管理，建立一个开放透明的国际投资环境。而作为基础贯穿上述各项内容的则是被当作 SWFs 最大课题透明度的问题。在 SWFs 透明度方面最被关心的是：政府对 SWF 的干预以

8、及 SWFs 投资活动的真实情况。 （2）关于 SWFs 及接受国的 OECD 准则 2008 年 6 月，0ECD 发表了0ECD 关于 SWF 及接受国方针的宣言 。该宣言强化了投资接受国在对外国投资实施监管时应当遵循的原则。包括：接受国不得设置针对国外投资的保护主义壁垒；接受国不得对条件相同的投资人予以区别对待；接受国只有在针对国内或国外投资适用一般性规定不足以消除涉及国家安全的合理疑虑情况下，才能探讨与投资相关的追加限制措施；在产生涉及国家安全相关的合理疑虑时，接受国的投资保护措施应该是透明且可预见的；应该是与明确规定的国家安全方面的风险成比例的；而且在适用时应该确保履行说明责任。 二

9、、主权财富基金监管重点透明度、金融保护 就主权财富基金来讲，透明度问题一直是主权财富基金监管原则的5重中之重。针对主权财富基金的监管问题，各主权国家、国际组织的监管实践主要集中解决两个核心问题，即透明度问题和金融保护问题，并在此基础上解决主权财富基金投资涉及的国家安全问题。 （一）透明度。 主权财富基金的透明度指主权财富基金在运作过程中公开披露信息的程度，披露信息包括公司的基本情况、公司治理信息、风险控制以及具体的投资信息等。国际上衡量 SWFs 透明度主要有两个标准：埃德温、杜鲁门标准以及国际主权财富基金研究机构的 LinaburgMaduell 透明度指标。 由于主权财富基金的主权化性质以

10、及其追求投资利益的要求，导致主权财富基金透明度比较低；另一方面从 SWFs 母国的长期利益来看，对SWFs 进行信息披露透明化和采取一定的法律规制也是必要的。因此透明度问题成为主权财富基金监管重点。 （二）金融保护。 西方对于主权财富基金之所以持谨慎的态度并设立严格的审查制度，是认为 SWFs 有可能对主权国的政治经济带来这几个方面的威胁：第一，欧美等国担心主权财富基金的投资行为是出于政治目的，控制一些关系到国家安全、经济命脉的企业。第二，通过主权财富基金操纵商品价格。基于上述原因，SWFs 境外投资可能成为引发政治争议和摩擦的导火索，进而导致西方国家在金融和投资领域实行保护主义。 全球处于“

11、金融保护主义” （financial protectionism）的边缘。由于美国国会的反对，阿联酋控股的迪拜港口世界公司被迫将 2006 年收6购的美国港口运营业务完全转交给一个美国实体；德国明确警告俄罗斯不要收购德国的油气管线和公用事业公司。新西兰也反对阿布扎比投资局收购机场的计划。据金融时报2008 年 6 月 17 日报道：美联储（Federal Reserve）已暂缓批准中国最大两家银行中国工商银行和中国建设银行在美的经营执照，原因是担忧中国主权财富基金作为这两家银行最大股东的角色 工行、建行由中央汇金投资公司注资，中央汇金后被中国投资公司重组。IMF 首席经济学家西蒙?约翰逊认为，

12、 “这将是灾难性的退步，并将很快导致其他形式的保护主义” ；而摩根士丹利首席外汇经济学家任永力认为， “经济全球化将遭遇贸易保护主义之后新的重大障碍” 。 三、我国主权财富基金监管面临的问题 （一）我国主权财富基金透明度不够。 中国投资有限责任公司（以下简称“中投公司” ）成立于 2007 年 9月 29 日，是依照中华人民共和国公司法 （以下简称公司法 ）设立的从事外汇资金投资管理业务的国有独资公司。 根据杜鲁门标准进行分析，中投公司透明度总分为 6 分，高于 2007年杜鲁门所选的 32 只主权财富基金的平均水平，但是只是新西兰的养老金基金的一半，透明度属中等程度。按照 LinaburgM

13、aduell 透明度指标分析，中国投资公司的 L-M 透明度指标是 7 分，还没达到透明度指标最低要求（8 分） 。 针对欧美国家要求对主权财富基金加强监管和提高透明度。中投公司本身已经表示，作为中国的主权财富基金，将在不违背商业利益的前7提下，逐渐提高投资透明度，实行政企分开、自主经营、商业化运作，在可接受的风险范围之内，实现长期的投资收益最大化。 （二）我国主权财富基金透明度低，规模大容易遭遇金融保护。 如上文所述，我国主权财富基金透明度比较低，同时其投资规模巨大，以及投资接受国担心其政治目的会产生潜在的不安全影响，因此极容易导致对我国主权财富基金的金融保护行为。 1988 年，中国国家航

14、空技术进出口公司收购美国飞机设备制造商MAMCO 公司，并购案完成后，外资委员会经审查认为该收购对国家安全构成威胁，总统于是下令撤销收购，理由在于收购方与中国政府的密切联系可能加大国家安全威胁。2005 年，中国海洋石油总公司（中海油）拟收购美国尤尼科石油公司并在价格上超过其他竞争者，但国会随即反应强烈，多名议员认为“共产主义中国政府控制美国重要石油公司”带来极大的国家安全问题，并准备为阻止该并购专门立法。中海油迫于压力主动退出。以及前文所提到的美联储（Federal Reserve）已暂缓批准中国最大两家银行中国工商银行和中国建设银行在美的经营执照。 （三）对流入我国的主权财富基金缺失国家安

15、全审查制度。 我国是吸引外资最多的国家之一，但是外资在带来经济发展的同时，对我国重要企业的控制也伴随风险，这种风险在涉及主权基金时可能更大。为了规避这种风险，许多国家都制定了国家安全审查制度并注意其对主权基金的监管。国家安全审查是各国外资法中的基本制度，它基于国家安全理由而对外资审查并相应限制。美国、欧盟成员等许多国家对外资的管制都基于该制度。 8反观我国，国家安全审查的制度框架还未真正建立，也没有特别措施应对外国主权基金对我国企业的并购。 反垄断法中顺带提及“安全审查”概念，部门规章对“国家经济安全”有一句原则性条款。 反垄断法第 31 条规定， “对外资并购境内企业或者以其他方式参与经营，

16、涉及国家安全的，除依照本法规定进行经营者集中审查外，还应当按照国家有关规定进行国家安全审查。 ”此条本身并非国家安全审查条款，仅提出该审查的必要性而已。而我国外国投资者并购境内企业暂行规定对安全审查制度也没有详细的规定该部门规章第 12 条规定：“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安

17、全的影响。 ”。该条款几乎对所有的关键程序问题都语焉不详，例如商务部启动程序的具体条件、进行程序的具体步骤。缺失具有可操作性的审查制度，对外资而言缺乏透明度与可预见性，将大大影响其投资信心并转而影响我们自己的经济。 四、对中国的启示 目前，有关主权财富基金的全球框架在 IMF 和 OECD 的主导下得以确立。一方面，要求主权财富基金能够按照圣地亚哥准则的相关要求，不断提高透明度；另一方面，投资接受国要遵循相关行为准则，创造并保持自由开放的投资环境。可以说，透明度与防范金融保护主义是一个9问题的两个不同侧面。中国投资公司作为中国的主权财富基金，从成立开始，就由于其庞大的规模受到西方发达国家的密切

18、注视，因此我们应该积极主动增加公司的透明度，防范金融保护主义。同时在引进外资时，我们还必须加强对流入主权财富基金的监管。 （一）健全相关法律，加强法治化监督。 市场经济是法治经济，加强法律制度建设是主权财富基金健康发展的基础。鉴于当前我国主权财富基金运作管理中存在的诸多法律瑕疵，及中投公司管理主权财富基金的特殊性，国家可以借鉴挪威模式，为此专门制定法规。如制定外汇资产管理法 、 国家外汇投资公司法等，通过单行立法模式对中投公司有权管理国家外资资产的法律地位加以确认。并做出相关的特殊规定，如在投资管理方面，应规定公司需建立完备的决策机制和风险控制机制，对投资产品的比例、可投资行业的选择等做出较为

19、严格的界定。在完善公司治理方面，应通过法律法规进一步明确中投公司董事任命，董事会成员的任职条件、职责，董事会秩序等，使公司建立起更为有效的公司治理机制。 有效的监督机制是保证资金安全和运作效率的关键。因此通过专门的法律法规建立有效的监督机制非常必要，在明确中投公司监管方与管理方基础上，要求其定期向监管机构提交投资报告、风险报告、绩效报告等，依法加强公司的内、外部监督，促进公司的健康运行，从而保证国家外汇资产的保值增值。 （二）保持必要的透明度，加强与国际社会和本国公众的沟通，应对金融保护。 10由于主权财富基金透明度比较低，容易遭到金融保护，不利于主权财富基金的长期发展，因此提高透明度势在必行

20、。中投公司的执行原则是在不损害商业利益的前提下，适当提高公司投资行为的透明度。具体实施时，对于信息披露应区别对待，例如，关于公司治理结构及一级市场投资，没有必要也不可能保守秘密，因此可考虑完全透明化；而对于公司在二级市场上的资产组合，对外披露风险很大，按照行业惯例在投资过程中应当保密，可在交易已产生确定的结果时进行事后披露。 中投公司作为有影响力的主权财富基金，应密切跟踪研究美欧和有关国际组织关于主权财富基金的政策和舆论动向，代表政府主动地参与国际规则的制定，就自身对外投资战略与美欧加强对话，减少对方误判和阻力，多强调商业性目标，适度增加透明度，以缓和“金融保护主义”抵触情绪。国外主权财富基金

21、已经通过各种途径进入我国市场 2007 年初，迪拜港口世界集团获得 34. 76 亿元在青岛建设集装箱码头的项目； 11 月 6 日，挪威央行投资管理公司（NBIM）在上海开设了代表处；两天后，迪拜世界投资集团的全资子公司、阿联酋最大另类投资基金Istithmar 也在上海启用了其亚洲投资总部。实际上我国已成为外国主权基金的主要投资目标国。据相关统计，我国已是主权基金投资的第四大目标国。主权基金需要特别监管，我国也应对外国主权基金对我们的投资充分关注并适度回应。因此，当前我国要密切关注流入我国的国外 SWFs 加强监管。 一是在市场准入的安全审查中坚持对等原则的同时，可参考国外的投资委员会制度，将国家安全以及保持竞争优势放在维护国家利益的首