1、1从审判权独立行使的角度谈涉诉信访制度的构建和完善摘 要 涉诉信访在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。不少当事人在法院败诉后不甘心失败，千方百计向人大、党委、政府部门进行频繁信访，这些信访最后通过人大或政府等信访机构的处理及有关领导的批示等形式回转到法院，行政机关直接介入法院审判工作，严重影响了我国审判权的独立行使。在目前不能完全取消信访的背景下，我国应将涉诉信访纳入法制化的轨道，使涉诉信访与审判独立由冲突走向融合。 关键词 涉诉信访 审判独立 程序正义 作者简介：周海灵，浙江省台州市中级人民法院助理审判员；朱坚，浙江省台州市中级人民法院审判员。 中
2、图分类号：D925 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）03-050-03 一、问题的产生 所谓涉诉信访是指与某一具体诉讼案件相联系，针对人民法院审判和执行案件的行为或结果，要求人民法院启动司法程序，实施一定诉讼行为的有关当事人的来信和来访。作为中国公民权利救济的一种特有途径和方式，它在为当事人提供权利救济的同时，也为其他机构和人员干预司法提供了制度性背景和条件。如被告人徐某犯强奸罪及附带民事诉2讼原告人王某提起附带民事诉讼一案，法院判决被告人徐某犯强奸罪，判处有期徒刑四年，并赔偿给王某各项经济损失共计人民币 15000 元。判决后，王某认为原判赔偿数额明显不足，以应赔偿
3、300000 元为由提出上诉，二审法院予以维持。但王某仍不服，多次到政府部门上访，后政法委以重要信访交办函的形式交办某法院对本案进行审查，并反馈办理情况。 类似的案例还有不少，这些高企的涉诉案例数字背后其实隐含着一个令我们不能回避的问题，为什么法院的判决不能受到尊重？为什么在其他国家被视为司法权力运行基石的审判独立在我国却轻易地受到蔑视？如何在维护民众的信访权利和保障审判独立之间建立有效的平衡？本文将结合我市当地 x 法院涉诉信访的实践，对涉诉信访与审判独立的冲突进行理性地反思，并试图探寻解决此冲突的途径。 二、对当前涉诉信访现状的考察 近年来，随着社会转型和利益冲突的加剧，大量的社会矛盾开始
4、激化和显现，并通过信访渠道反映出来，涉诉信访也随之不断上升。以 x法院为例，当前的涉诉信访呈现以下特点：一是信访总量居高不下。2009-2012 年，该院每年处理和接待群众来信来访的数量都在 1000 件左右。二是信访内容呈现广泛性、复杂性。涉诉信访的内容涵盖法院工作的各个方面。其中对法院审判不服的申诉类案件（包括民商事、刑事和行政案件）为 1221 件，占涉诉信访比例的 37%；执行案件为 615 件，占总涉诉信访比例的 19%；信访审判作风、廉政问题和其他内容的合计1438 件，占总涉诉信访比例的 44%。三是从信访形式来看，重复访、越3级访比例较高。除了 2010 年重复访的比例稍低外，
5、其他年份重复访的比例均占到 50%左右。 可见，我国涉诉信访的形势依然十分严峻。面对日益繁重的涉诉信访压力，在目前党委、人大、政府、法院共同防控信访的背景下，行政机关批量处理以司法机关为对象的涉诉信访案件成为信访制度的现实特征，大量的涉诉信访案件最后通过人大或政府等信访机构的处理及有关领导的批示，以“交办” 、 “转办” 、 “督办”等形式回到法院。以 x 法院为例，2010-2012 年共收到交办信访件分别为 26 件、52 件、27 件。行政机关直接介入司法审判，显然严重地损害了审判权地独立行使，个案的“公正”可能得到维护，但法治理念和执法环境却遭到严重破坏。 三、冲突：对涉诉信访与审判独
6、立的理性反思 涉诉信访概念的提出，最早是在最高人民法院于 2004 年在湖南长沙召开的全国法院审判工作会议上。与追求程序正义和法律真实的审判不同，信访追求实体正义和客观真实。如果说在信访介入前，当事人一方获得有利于己方的裁判的唯一方式就是通过诉讼程序所赋予的表达自己主张的机会来影响法官对于案情的基本判断。那么信访被引入司法制度之后，当事人就有了一条独立于诉讼程序之外的途径来表达自己的主张。当事人在诉求无法得到满足的情况下，便会转而将信访活动指向其他公权力机关，以利用其对于法院的某种影响力促使法院作出对其有利的裁判。 涉诉信访制度为程序外力量妨碍司法洞开了“后门” ，有时会造成要取得涉诉信访处理
7、纠纷的理想结果必然以牺牲审判独立为代价。在处理4涉诉信访实践中，政法委、人大等部门可以发函到法院来，还有一个个领导在一方当事人反映材料上的批示也来了。现在法院对人大、政法委等部门转来的批示，一般都专门有一个部门负责督办，这一个个监督函、批示，从院长、副院长、庭长到法官，层层阅处下来，你说这案子法官还能怎么办理？为了防控涉诉信访， “法官除了法律之外再没有别的上司”的谚语不再有效，法律不再是法官审执工作中所要考虑的唯一的、有时甚至也不是首要的因素，维护稳定的政治任务，以及对案件审执中的社会效果和政治效果的追求，左右着法官的思维，有时甚至取代了法官的法律思维，这对案件审判活动的影响是不言而喻的。
8、显然，涉诉信访与审判独立之间存在天然的紧张关系。为此很多学者提出，应从根本上取消信访制度。对此，笔者认为，正如清华大学的张卫平教授所认为的“司法信访是一把双刃剑，一方面可以使我们发现司法的不足，有助于纠正司法的错误；另一方面，也会影响司法的正法实践运行，影响司法裁判的稳定性和权威性” 。信访权是我国宪法和信访条例规定的一项公民政治参与权，公民通过信访权的行使主张权利的存在并寻求司法救济。如果简单取消信访，不仅将严重侵害公民的宪法权利，而且也无视了涉诉信访其背后的传统习惯和现实需求，不利于于民主社会的建设。但如果过度强化信访，当事人可以任意申诉翻案，党委、人大、政府等部门可以越俎代庖，将对法院的
9、审判独立造成严重的冲击。因此必须对涉诉信访制度进行改革，将涉诉信访逐步纳入国家的正常法治轨道，在尊重司法规律的前提下，强调运用法律手段解决涉诉信访问题，使防控涉诉信访与审判独立相融合。 四、融合：涉诉信访制5度的改革路径 涉诉信访在今后一个时期内仍将大量存在，为了缓解涉诉信访实践与审判权独立行使之间的紧张，必须将涉诉信访纳入到现代司法运行机制中来，使其尽可能地与现代司法相协调，在法治的纠纷解决机制的框架内确立涉诉信访的位置。总的来说，涉诉信访的标准、范围、时限均应定在一个合理的限度内，以不损害审判权的独立行使为底线。 （一）建立案件质量保障机制，从源头上预防和减少涉诉信访问题的发生 司法人员素
10、质和案件办理质量不高是当前涉诉信访居高不下的重要原因。为此，一方面，必须加强司法人员的建设。有位学者曾经说过：“如果法院的政治素质不高，法律将成为其手中的魔鬼，如果法院业务素质不高，则根本不能当法官” 。通过对 x 院复查的案件的调查分析也充分说明了司法人员素质的重要性。如黄云海与包红芳道路交通事故人身损害赔偿纠纷案件，就是因为审判人员责任心不强，判决书中将 6 万元赔偿金额重复计算而使判决结果出现严重错误。因此，我国必须加强司法队伍的建设，不断提高司法人员辩法、释法、用法的能力，提高其公正独立意识和认真负责、公正高效地处理各类复杂案件的综合能力。另一方面，必须强化案件质量管理和质量监督。通过
11、对 x 院 2010 年至 2012年受理和办结的民商事申请再审案件的情况进行的专题分析同样表明案件办理质量不高，是涉诉信访的另一重要原因。2010 年至 2012 年 x 院对申请再审案件进行复查后，经合议庭评议或者报审判委员会讨论，共办结 153 件。结案情况及各种处理情况所占比例如下： 6裁定进入再审的比例占到 13.7%，如此高的比例令人堪忧和发人深思。要减少涉诉信访案件的发生率，就必须提高司法人员的素质和案件审判质量，只有这样才能够从源头上预防涉诉信访的发生、上升。 （二）更新涉诉信访理念 理念是行动的指南。不同的信访理念，在一定程度上影响、指导、制约甚至决定着不同的信访态度和行为。
12、我国现行的党的政法工作的指导方针是“实事求是、有错必纠” 。该指导方针的积极意义在于它重视保护当事人的实体权利，充分实现了实体公正，尤其是强调了个案的实体公正，愈在使每一个案件都得到正确处理，使每一个错案都能得到彻底纠正。 “实事求是、有错必纠”作为党的政法工作的指导方针，从总体精神上是应当肯定的，也为我们传统的价值观念、思维方式所理解与接受。但将它运用到涉诉信访中，却在实践中产生许多与初衷相悖的问题。人民法院审判制度的目的是对社会矛盾纠纷进行居中裁判，侧重于法律事实，不拘束于原告起诉目的是否实现。而涉诉信访制度的目的是解决信访人的信访请求，侧重于追求客观真实，解决信访人的实际需求。虽然立法和
13、司法的初衷都努力使“法律真实”尽可能接近“客观真实” ，然而，由于诉讼总要受到时间和空间的限制，我们所要求的案件的客观事实又都是过去发生的，由此导致证据所证明的事实并不能与客观事实完全契合，因此“有错必纠”在司法实务中不可能完全实现，它不符合司法权在本质上乃是判断权的实际，如过分强求有错必纠将严重损害程序安定。因此，党政机关对于涉诉信访的价值定位应有新的认识，修正传统的“实事求是，有错必纠”的观念，树立程序正义的理念，涉诉信访不能7“逢错必纠” ，而应“慎重纠错” ，必须把保护当事人权利与审判独立、既判力、诉讼结构平衡以及当事人处分原则等现代司法理念结合起来。 （三）建立司法信访制度，把信访纳
14、入法制轨道 法律应具有解决社会矛盾和纠纷的最高效力，权力机关应加强对司法的监督，但不应代替法院行使审判权，也不应当干预司法机关的正常运作。要切实改变现有的诉讼类信访案件按行政化信访处理的模式，逐步把社会矛盾和冲突的解决引导到正常的司法程序之中，由司法机关以法律手段加以处理，这不仅是社会稳定的法治内容，也是保障审判独立和提高司法权威的必由之路。解决这一问题的根本在于重建对司法的信任，让法院裁判真正成为纠纷解决的终点。当前应当构建党委、政府、人大机关向司法机关传送诉讼类信访案件的机制，所有诉讼类案件将经过相应的传送机制统一纳入司法轨道。对于尚未终审或仍有上诉余地的信访案件，党政、人大、信访部门一律
15、不再接待受理，告知信访人等待诉讼程序的结束或告知通过上诉解决问题；对于已作最终裁判的诉讼案件，党政、人大、信访部门在受理后，一律转交法院按法律程序处理，引导信访人把可以通过诉讼实现救济的案件转移到司法渠道中。正如伯尔曼的名言， “法律必须被信仰，否则它将形同虚设” 。 （四）完善再审工作机制，维护裁判的既判力 要改变目前“信访不信法”的现状，我国必须树立司法的权威，严格再审制度，维持法院的既判力。美国联邦法院杰克逊大法官认为“我作的判决之所以是终极性的不可推翻的，并不是因为我作的判决正确，恰恰相反，我之所以判决是正确的，是因为我的判决是不可推翻的。 ”终8审判决生效后还可以再审在国外是罕见的，
16、各国一般只有最高法院才能再审，而且再审立案的条件非常严格。以美国联邦最高法院为例，每年联邦上诉法院二审终结后向联邦最高法院申请进入第三审的案件有 4000起左右，但联邦最高法院每年立案进入第三审并作出终审判决的不到 200件。而我国的各级人民法院都可以再审，频繁地启动再审程序，将对司法的权威和既判力造成冲击，因此我国应严格再审制度。对申诉、申请再审事由充分、裁判确有错误的，依法提起审判监督程序予以纠正，及时保护当事人的合法权益；对于当事人放弃权利的，应由其承担不利后果，明确规定凡可以通过诉讼程序维护权利的，但主动丧失诉权而转向信访的，对其信访事项一般不再予以支持。涉诉信访作为权利救济渠道，应当
17、是在用尽法律手段才能进行，不通过诉讼程序而径自上访的，已经表明其对自己的权利的不尊重，不应当对其信访请求再予以支持。而对申诉和申请再审无理的，在驳回其再审请求的同时作好判后答疑工作，最大限度地止争息访，进而减少和杜绝涉诉信访和申诉缠访事件的发生。参考文献： 1姜文瀚.涉诉信访与司法权威从民意表达角度进行的考察.知识经济.2012（5）. 2王平，孙海龙.提高公信力是司法改革的关键：一位法学教授的挂职感受.中国改革.2005（6）. 3张敏，戴娟.困惑与出路：转型期法院涉诉信访制度的理性探究.法律适用.2009（6）. 94张卫平.琐话司法.北京：清华大学出版社.2005. 5刘卉.涉诉信访问题的原因及对策分析.河南科技大学学报.2008（5）. 6陈学文.对我市基层法院生效民商事案件申请再审情况的调查与分析.台州审判.2009（4）. 7景汉朝，卢子娟.论民事审列监替程序之重构.法学研究.1999（1）. 8陈晓军，陈祥敏.当前涉法信访的困境和出路初探.浙江审判.2010（2）. 9徐建新.涉诉信访的现状及机制完善探讨.法律适用.2005（5）. 10赵敏.浅议涉法涉诉信访问题.河南司法警察职业学院学报，2009（4）. 11天津市检察机关联合课题组.涉诉信访存在问题与解决路径.法学杂志.2009（2）.
