1、1从重庆库区农药化肥污染看政府环境责任摘 要 农村环境污染的主要形式是面源污染，其中又以农药、化肥的不合理使用为首要因素。因此治理农村环境必须对药肥使用进行有效的监管和控制。重庆市农村面积大，是典型的生态脆弱区与传统农业区，农药化肥污染问题也比较突出。对此，人们大都认为是农村环保基础设施滞后、农民环保意识淡薄等原因导致，却很少对政府进行直接问责。文章拟从重庆库区药肥污染现状入手，与同期重庆市政府出台的水污染防治办法对比解读，以期阐明市政府在面对药肥污染问题应承担的环境责任。 关键词 农药化肥 政府 责任 作者简介：陈茜茜，西南大学。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A 文章编号：1009
2、-0592-（2014）05-177-02 农村环境污染与城市环境污染不同，即以面源污染为主要形式。面源污染是指在工农业生产与人们的生活中，土壤泥沙颗粒、氮磷等营养物质、农药等有害物质、秸秆农膜等固体废弃物等通过地表径流、土壤侵蚀、农田排水等形式进入水、土壤或大气环境造成的污染。重庆库区的农村是典型的生态脆弱区，因此在对农村环境污染问题的研究中极具代表性。在导致面源污染的原因中，有五大污染源：水土流失、工业废水、农药污染、化肥污染、畜禽养殖粪便。而在农村地区最显著的污染2源当属农药、化肥的不合理使用。 一、重庆库区药肥污染现状及对水质的影响 三峡库区是我国典型的生态脆弱区与环境敏感区之一，位于
3、长江上游下段。幅员面积 4.62 万平方千米，占重庆市面积的 56%，重庆库区覆盖了大部分三峡库区范围，其面积约占整个三峡库区面积的 85.6%，所以重庆库区环境质量对整个库区环境有很大的影响。 然而令人惋惜的是，库区次级河流水质却逐渐变差，出现了富营养化的问题，总氮、总磷有超标且加重趋势。据相关负责人介绍，三峡库区次级河流中有机物、总磷、总氮等污染物有 52%59%来自农村面源污染，其中农业生产使用的农药、化肥是破坏库区次级河流水质的主要原因。 （一）农药污染现状 重庆三峡库区每年入江泥沙携带的氮磷总量近 400 多万吨，使用的农药品种达 130 余种，常用的有 50 种以上。库区沿岸农药平
4、均每亩施用量 1.7 公斤，比流域平均值高 26%。据有关部门调查，农药的流失率山丘区 1015%，平原区 510%，农药对水体的污染不可忽视。 从库区农药施用总量看，目前库区各县中，奉节县施用量最大，达687 吨，其次是忠县、开县、云阳、天城和巴南五区县，年均施用量高于100 吨，以上七县的农药使用量占库区使用总量的 80.31%，是库区农药污染的主要来源地。 从库区农药施用强度看，天城、奉节和开县，单位面积施用量均达11865.4、11601.9、6003.4g/hm2，农药的单位面积使用量过高，大量农3药随水流失，将对库区的水体产生重大影响。 （二）化肥污染现状 库区化肥单位面积施用量平
5、均为 429.4kg/hm2，变化幅度在365.364.2kg/hm2，高于目前的全国平均水平（200kg/hm2） 。其中，氮肥六年平均施用量为 312.8kg/hm2，磷肥 79.2kg/hn2，钾肥 37.4kg/hm2。氮肥施用过大或偏施氮肥往往造成土壤板结，土壤肥力下降，土壤结构被破坏，氮磷肥效下降，又反过来促进农民增施氮磷肥，从而加大了对地面水和地下水造成污染。 从氮肥施用强度看，目前库区各县中，以巫山和天城施用量最高，约达 500kg/hm2，氮肥施用量超过 400 kg/hm2 的县市还有丰都县，以上三县均在全国氮肥平均施用水平的 1 倍以上.库区各县中氮肥用量小于200 kg
6、/hm2 的仅有江津县。 （三）设施农业与药肥需求之间的矛盾 与此同时，重庆市的设施农业近年呈快速发展趋势。据统计，2008年重庆市温室大棚发展总面积达到 2743.075 万平方米，其中塑料连栋温室 4.11 万平方米、塑料大棚 2731.49 万平方米设施内配套喷灌、滴灌等先进的灌溉方式较少。在设施农业带来经济效益的同时，也要看到由于棚室内温度高、湿度大，病虫害易发生。而化学防治效果显著的特性鼓励了农民对农药、化肥的大量使用。根据 2011 年重庆统计年鉴中的相关数据显示，2001-2010 年间的农药和化肥使用量几乎呈逐年递增的状态。可以看出重庆库区面源污染的罪魁祸首是农药、化肥的不合理
7、使用导致水体氮、磷含量增多致使水质下降，并且在 20012010 十年内，化4肥、农药的使用量几乎是逐年增加，尤其是 20072010 年间平均增加使用量达之前年份的 4 倍。 （四）药肥污染对水质的影响 据研究表明，湖泊、水库等的面源污染占了水质总污染的 50%以上，面源污染物含氮、磷较高，而氮、磷的富集恰是引起湖泊、水库等水体富营养化的主要原因。据曹彦龙等人的研究显示氮、磷是重庆三峡库区面源污染的主要污染物，二者污染负荷比共占 94.6% ，其主要来源于化肥流失、水土流失、畜禽养殖（三者占 95.2% ，此间又以化肥等农业生产资料居首） 。 二、重庆市政府出台的水污染防治办法 （一）重庆市
8、三峡库区及其上游水污染防治规划实施方案 该方案的工作任务分三个阶段（2001-2003；2004-2005；2006-2010）完成，而每个阶段的任务内容均将重点放在了城市污水、垃圾处理、工业污染治理上面。仅在第二阶段提及“建立重庆市三峡库区环境监测与监控体系” ，这说明重庆库区对生态保护项目起步较晚，并且缺乏具体事项的行政指导。第三阶段有所细化，提到了“次级河流和生态保护项目” ，并且在保障措施里写到“加强水污染防治的政策支持；加大水污染防治投入” ，不过仍旧没有对库区内农药、化肥使用做更加具体的行政指导。 （二）重庆市长江三峡库区流域水污染防治条例（2005 修正） 该条例起初是在重庆市第
9、一届人民代表大会常务委员会上通过，后经修正。修正之处有二，但都只是关于“从事船舶垃圾收集、运输、处理”5的问题。可见修正内容并不涉及库区农村农药、化肥的使用，其仍旧被放在“其他污染防治”一节中简要提到“农业政部门和其他有关行政部门应当积极指导农业生产者科学、合理地施用化肥和农药” ，此概括性规定显然是不利于引导规制库区农村合理使用药肥的。 三、履行环境责任依据 以上是近十年库区内农药、化肥的使用现状以及重庆市同期颁布的法规条例的对比解读。可见库区内药肥污染问题愈发严重，但竟然没有行之有效的法规、对策。 （一）理论依据 斯蒂格利茨认为：“政府和其他经济组织相比有很多不同之处，在这些不同之处中，政
10、府有两个显著特性，第一，政府是一个对全社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。”这也是政府行使环境行政权力的依据。 就政府职能来看有以下几方面内容：其一，农村因其对经济发展的渴求而使之与环境保护之间的冲突明显，当然，这并不是说发展经济是造成环境压力的决定因素，但与所采用的技术及经济增长的结构相关。而政策制定者可以利用政策工具来影响经济发展的路径。其二，政府本就应当履行善良管理人的义务，但它作为自然资源的直接拥有者和管理者却经常是失败的，部分原因是政策失效背后的一般因素，譬如在管理自然资源上的有限的预算和管理能力。库区内日益严重的药肥污染问题就充分印证了这一点，因为
11、我们面临的不是政策失效，而是政策缺乏。 （二）法律依据 6宪法第 26 条规定， “国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。 ”环境保护法具体明确了国家和地方各级人民政府的环保职责。第 16 条规定， “各级人民政府对本辖区内的环境质量负责。 ”这些规定为政府主导环境保护提供了法律依据。也正是如此，政策规划和实施对环境的影响程度更深。譬如政府的药肥补贴政策鼓励农民大量使用，却没有考虑滥用药肥对水环境的长期不良影响。 四、问责政府 罗马诗人朱文诺曾提出了一个问题，即“谁来监督监督者” ，如何保证民众的私有权利让渡不被滥用？ 目前，政绩考核的主要指标是地方经济的发展，很多地方政府在某
12、种程度上忽略环境的承载力而积极筹谋经济增长来显示政绩。又如环境政策制定的不合理（间接）致使资源环境，人力，财力，物资浪费，规划失误对环境的影响更大更深远，后果更严重，此乃作为不适当。环保问责应运而生，就问责主体而言主要包括国家监督方机关和社会监督方，有效的监督必须同时依赖二者共同发挥作用。 就国家监督层面而言，在问责实践中也存在种种一些问题，诸如多由纪检监察部门对问责内容调查核实，缺乏人大、政协参与监督；问责方式单一，即上级部门对下级部门的考核检查，因此不利于问责制度的落实。 同时，社会监督（问责）更是流于形式。这主要基于以下原因：其一， “官大于民”的中国传统封建思想作祟，为官者没有自觉受群
13、众监督的意识，为民者更是不敢奢求。其二，对政府的环境问责建立在政府信7息公开与公众知情权得以保障之上，政府应当将当地环境状况告诉公众，使之有清晰的认识和足够的重视，这在库区农村地区显得尤为重要。实际情况是，三峡库区村民的环保认识程度并不高，据刘娜、等人调查报告显示“仅有 33%的村民在购买农药时选择以不污染环境为标准，其余村民均是出于考虑价格或效果而选择，其中以效果好作为标准的居多。而就农田大量使用化肥是否会引起水体富营养化的调查结果竟然有 30%的村民为不清楚 ，18%的村民甚至认为不会造成 ”。由此可见，在缺乏环境维权的意识下，对政府问责就更是无从谈起。 具体来说要落实建立环保目标考核，也
14、就是我们常说的绿色 GDP 制度的建立。这将根本上调动地方政府进行环境保护的积极性。总之，只有增加对政府的环境问责强度才能促使政府环境责任不落于一纸空谈，在发展过程中不会一边倒向经济，而是平衡各方利益做到“两手都要抓，两手都要硬” ，从而为解决农村环境问题提供法律保障。 注释： 三峡工程生态与环境监测系统信息网. “重庆市农业机械管理办公室：重庆设施农业发展现状及对策建议.” 张维理，等.中国农业非点源污染形势估计及控制政策.中国农业科学.2004（7）.10081017. 陈喜荣.通往政府之外：政府职能转变路径选择的理性分析.2004年 1 月；美斯蒂格利茨.政府为什么干预经济.中国物资出版社.2009 年版.第 45 页. 8托马斯，思德纳.环境与自然资源管理的政策工具.上海人民出版社.2005 年版.第 97 页. 孟庆瑜，李娜.论农村环境法律保护中的政府责任.全国环境资源法学研讨会.昆明.2009 年. 刘娜，等.三峡库区农村居民环境素养调查研究.现代农业科技.2011（21）.
