1、1关于增加天津农民财产性收入实现机制的探索【摘要】十八届三中全会提出“赋予农民更多财产权利” ，但在现行体制下，农民无法通过财产的流转、抵押、入股、融资来增加家庭的财产性收入。如何发挥制度创新优势，进一步赋予农民完整的产权是提高农民财产性收入的可行性路径。本文以天津为例，在分析了制约农民财产性收入原因的基础上，总结天津增加农民财产性收入的制度创新实践，最后提出了相应的政策建议。 【关键词】财产性收入 集体产权 农地流转 抵押 维护农民的土地财产权益是中央一贯的方针政策，从改革开放这三十多年的实际情况来看，农村土地制度框架的演变确实是在不断的强化农民对于土地的实际控制，而农民在控制了土地资源后，
2、所获得的收益是在不断增加的。首先是从 80 年代的一号文件，再到 1998 年十五届三中全会决议以及最近召开的十八届三中全会，先是十五年不变，随后是三十年不变，提出生不增死不减，然后到 2008 年提出的稳定现有的土地承包关系“长久不变” ，对土地承包经营权权能的完善是一步步推进的。 一、制约农民财产性收入的原因分析 在城乡二元的体制下，随着城市资本市场和房地产市场的发展，当城镇居民开始享受较多的财产性收入时，农村居民却面临着一系列制度性障碍，难以享受更多的土地财产性收入。集体所有权能残缺和农民土地财产权缺失，致使农民土地财产权不断遭到来自各种势力的剥夺和侵2犯，增加农民财产性收入亟待制度创新
3、。 （一）集体经济产权制度。 依照我国法律，集体非农建设用地必须首先通过征收或征用，变为国有土地后方能进入土地市场。任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。政府征用农村集体土地，会向农民支付征用土地的补偿费用。但是与土地增值总额相比，农民得到的收入和补偿却微不足道。但在农民宅基地的单独流转受到禁止，就连农民具有产权的房屋移转也会遭遇法律、政策障碍。 农村集体资产是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础，对农民实现集体收益分配权，增加农民财产性收入具有重要影响。但就实际情况来看，我国集体经济基础还相当薄弱。农村社区集体经济组织不仅担负着发展壮大农村集体经济、建设现代
4、农业、促进农民增收的责任，还承担着为农村基层提供公共服务、负担部分公共事务管理经费的责任，因此我国农村村级债务负担普遍沉重。再加之农民享有的集体收益分配权也没有落实到位，导致农民从集体经济组织获得的可分配收益数量较少，对农民收入的贡献也较小。 （二）金融制度。 目前，我国的农村和农业发展面临着资金不足的瓶颈，对农村的金融支持不足，其中最重要的因素是抵押物不够。但是，根据我国物权法和担保法的规定承包地和宅基地不得用于抵押。原因之一，就是承包地和宅基地来源于集体经济组织的成员权，如果用于抵押，那么集体经济的成员权是否还存在呢？原因之二，如果农民经营失败，是否3可以将抵押物处置给非本集体经济组织的成
5、员？是否全社会都可以交易集体经济组织成员的免费财产？因此，对于承包地和宅基地的抵押问题还不仅仅是农村金融的问题，还涉及到农村的基层治理，在没有相关的配套措施的保障下，农地的抵押市场是不能放开的。因此，完善农村金融体系是实现农民财产性收入增长的重要途径。 （三）社会保障制度。 我国农村保障制度的缺陷导致农民无力抵御各种风险，进而抑制了农民的投资选择。我国现有的社会保障体系主要覆盖城市居民，而农村居民社会保障范围小、标准低，资金严重不足，还缺乏相关法律保障。由于农民本身收入水平低下，在不能充分得到社会保障的情况下，无力抵御各种风险。因此农民不得不把有限的资金做为教育、医疗、养老等准备金而存入银行，
6、从而限制了农民的投资选择。因此在社会保障制度不完善的状况下，当居民未来支出预期不确定时，必然会增加预防性储蓄，以备不时之需。这就决定了农民会倍加珍惜所拥有的财产，不敢轻易选择风险较大、成本较高的投资项目，致使投资回报率不高，财产性收入回报也就不高。 二、天津增加农民财产性收入的制度创新实践 在天津市促进城乡一体化“三改一化”创新实践的基础上，总结破除城乡二元壁垒、加快形成城乡一体化发展新格局的经验，本文将探索如何真正从体制上解决多年来形成的城乡分割的二元格局，多渠道拓宽农民财产性收益来源，使农民分享更多的城镇化与工业化的成果。 （一）确定了集体经济组织改制后的组织形式。 4根据对全国各地的集体
7、经济组织股份制改革调查看，绝大多数地区改制后的组织形式为股份经济合作社。依照现行民法通则中界定的四类法人，即企业法人、社团法人、自然法人和事业法人来注册登记，股份经济合作社很难归类。各地改制成的股份经济合作社只是客观上承担着法人的角色，并没有取得真正的法人地位。在市场经济体制中，任何经济组织如果没有明确的法人地位，就难以真正进入到市场竞争中来，就很难在法律的保护下获取经营成果。改革的目的是为了发展，经过深入的研究讨论明确了改制的目标：即进行彻底的股份制改造，按照公司法要求组建股份制法人经济实体，健全法人治理结构，建立真正的现代企业制度。对于经营性净资产不多或没有经营性净资产的村还是否进行改制的
8、问题进行了深入研究，决定也同样依照公司法组建新的集体经济组织，并强调了这项工作的重要性：一是保留集体经济组织可以作为承接扶持村级经济发展政策的载体，能够使改革和发展成果惠及全体村民。二是建立新的集体经济组织对于平衡村与村之间发展、平衡农民心态起到非常重要作用，从而确保拥有和谐稳定的改革与发展环境。三是建立新的集体经济组织，采取党支部书记兼任董事长的方式，通过经济手段强化党的领导核心地位，对于巩固党在基层的执政基础至关重要。 （二）明确了改制后新组建公司的性质。 集体经济组织改制成公司制企业后，还是不是集体经济组织，存在着不同观点。有的认为公司是独立的法人实体，不应是村集体经济组织。我们现阶段推
9、行的集体经济组织股份制改革，实质是集体经济组织产权5制度改革，是将集体净资产量化到具备集体经济组织成员资格的成员身上，将原集体经济组织成员共同共有资产改成按份额共有的形式，股东是原有的集体经济组织成员，没有外部人员，属于社区性股份制改革。2007 年农业部制定的关于稳步推进农村集体经济组织产权制度改革试点的指导意见中提出：“产权制度改革后，村集体经济组织可以选择合适的市场主体形式，成立实体参与市场竞争” 。据此明确“改制后成立的公司性质在过渡期内仍为集体经济组织” 。 （三）明确了集体土地经营和管理的主体。 中华人民共和国土地管理法第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村
10、集体经济组织或者村民委员会经营、管理” 。 中华人民共和国土地承包法第十二条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会发包。 ”天津市农村集体资产管理条例第三条规定：“村集体经济组织全体成员是村集体资产的所有者，依法享有对集体资产的占有、使用、收益和处分的权利。村集体经济组织管理机构代表集体经济组织全体成员对集体资产进行管理。没有集体经济组织管理机构的村，由村民委员会行使集体资产的管理职能” 。过去由于多数村没有集体经济组织，村集体土地这一资源性资产都由村委会经营管理。实行“三改一化” ，建立了新的集体经济组织，按照法律法规，土地经营管理权应转移到集体经
11、济组织。同时，对集体土地资产处置问题上，不打破各村原有的土地承包格局，维持各村现有的经营管理模式。待国家征地时，可将征地补偿费按照改革时的固化人口，经民主程序决议进行分配或量化为股份。 6（四）妥善做好了撤村建居和村干部安置工作。 撤村建居工作分为撤销村委会和建立居委会两步，且为先撤销村委会再建立居委会，建立符合城市化要求的社区管理主体。由于各村情况不同，有的大村人数达到一万余人，小村只有几百村民。在撤村建居时没有局限于原有村庄格局，而是充分考虑村情，便于管理等多种因素，依照 20003000 户的规定，按入住新市镇的居住格局进行重组，建立社区居委会。村干部安置是撤村建居中遇到的新问题。国家现
12、行法律政策中，只有实行整体撤村时才撤销村委会，对村干部安置没有明确规定。为确保村干部没有后顾之忧，保证村干部现有的待遇不降低。积极探索多种安置途径，依据村干部的能力，引导其进入新公司董事会、新组建的居委会工作、聘任到园区工作、自主择业等多种途径，对纳入编制化管理的村干部予以妥善安置，确保了平稳过渡。 三、政策建议 （一）构建城乡统一的建设用地市场。 首先，十八届三中全会决定明确提出， “允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价” 。保证同种产权权利的平等，主要是国有土地和农民集体土地的产权权利要平等，要赋予农民集体土地所有权的产权与国有土地同等的权利，农村集
13、体土地所有权作为一种私权，是和国有土地所有权相并列的一种权利，他们之间没有优劣之分，没有上下之别，法律应该平等保护，要实现对农民集体土地进行合理保护。对于非公益性的用地需求，只要符合规划和用途管制，纳入年度土地利用规划，用地需求者可以通过城乡统筹的7建设用地市场与农民直接达成协议，使农民能够分享城市化和工业化所带来的收益。 但是，对于非公益性项目，集体建设用地直接进入市场，值得注意的是宅基地和农村公益性用地目前还不宜直接进入土地市场流转，因为其本身具有福利性，是无偿获得。因此，进入建设用地市场的农村集体土地，还应该是经营性的集体建设用地。 （二）推进农村土地承包经营权确权登记颁证。 土地是最重
14、要的生产要素之一，同时也是农民最大的一笔财产。对现有的农地进行清晰的界定，并建立起对农民土地权利保护的机制，最重要的就是要有确权登记颁证的基础性制度。尽管农村土地的产权边界在村民小组的各个集体经济组织成员内部是清晰的，但在城市化、工业化和农业现代化的快速推进过程中，部分农业劳动力将会向第二和第三产业转移。在这一过程中，充分保障农民的土地权益是增加农民财产性收入的重要途径。对农村土地承包经营权确权登记颁证使得农民手中的土地权益保障得到有力的真凭实据。一旦农地通过确权颁证，就将为进一步放开处置权、抵押权和转让权奠定基础，使农民的土地财产权利得到充分的尊重，有利于农民更多地参与现代化进程、共同分享发
15、展成果。（三）建立城乡统一的社会保障体系。 虽然近年来天津农村社会保障发展迅速，已基本形成了以社会养老保险、农村合作医疗、最低生活保障等为主要内容的农村社会保障体系，但与城镇居民的社会保障体系相比，农村社会保障制度还依然不成熟，8对农民的保障水平仍然较低。为此，必须建立城乡统一的社会保障体系，只有这样才可以实现农民和市民的国民待遇及社会公共服务的一体化。可以通过加大对社会保障工作的资金支持力度，提高农民的社会保障水平。把提高社会保障水平与财政收入增长相结合，加大对于农民社会保障资金的财政转移支付力度，从而确保农村地区的社会保障水平与城镇地区保持相当水平。只有建立健全完善的农民养老、医疗等社会保
16、障体系，才能从根本上解除农民因土地流转而产生的后顾之忧，使农民愿意投资、敢于投资，进而为增加农民财产性收入提供切实的保障。 （四）建立有效的、涵盖农业生产的政策性金融体系，并加快农村金融创新。 金融支农滞后一直是制约农民财产性收入的突出问题之一。为此，必须建立有效的、涵盖农业生产的政策性金融体系，专门用于满足农业和农户生产经营的资金需求。这样的金融体系其对农业贷款的利率应该是比较低的，抵押也应该是象征性的。因此，传统农村金融体系必然不能满足这一要求，这样就有必要由政府直接建立政策性土地银行，为农村提供长期、低利的资金供给，从源头上缓解农村资金短缺的矛盾，从而为粮食安全提供长期稳定的资金支持。
17、此外，还要加快农村多层次金融市场体系的建设，创新农村金融产品和金融工具，不断改善金融服务，拓宽投资渠道，为农民的财产进入资本市场创造条件，从而为广大农民构建起收入来源多样化、风险结构差异化、资产存量组合化的理财平台。其一要进一步鼓励商业金融机构创新，推出一系列适合农民这种欠缺金融投资经验的投资者的理财产品，9为他们提供更安全、更稳定的投资产品。其二要规范开展农民财产抵押，重点推进农村“三权”的抵押融资，解决农村融资的难题。 其三要鼓励和允许有条件的农民合作组织开展信用合作，支持并规范农村民间金融的发展，制定民间金融机构管理办法，在切实保障农民的财产安全的同时，又服务了农业建设和农村经济，还可以增加农民的利息收入。 基金项目： 天津市哲学社会科学规划项目“深化我市农村集体产权制度改革与建立农民增收长效机制研究” （TJZDWT130314） 参考文献： 1陈益芳，王志章，谭银清.我国农民财产性收入研究综述J.太原理工大学学报（社会科学版） ，2013， （1）. 2王巍.增加农民财产性收入探析J.经营管理者，2014， （6）.
