1、1农村宅基地使用权法律制度的困境与完善摘要：随着我国城市化进程的加快，农民进城就业现象逐渐增多，农村宅基地闲置问题越来越突出。合理解决农村宅基地问题，不仅有利于打破城乡二元结构的现状，而且有利于农村社会稳定，促进和谐新农村建设。本文通过对农村宅基地使用权法律制度现状及存在问题的分析，提出一些改进宅基地法律制度的对策建议。 关键词：宅基地 宅基地使用权 法律制度 在积极推进城市化进程中，中国宅基地法制建设取得了明显的成绩，出台了一批宅基地管理的国家法规政策文件，制定了一些地方性专门法规规章文件，形成了一些行之有效的宅基地管理制度等，但也存在不少问题。建立在人口不流动的计划经济基础上的宅基地使用权
2、制度已不适应我国社会主义市场经济发展要求，改进和完善宅基地法律制度已成为一种时代潮流，不可逆转。 一、我国农村宅基地使用权法律制度相关概念 1、宅基地的概念。在我国，宅基地属于集体建设用地的一种，对宅基地的定义，有广义与狭义之分：广义上，宅基地是所有用于建造房屋以供居住、使用的土地，包括国家所有土地和集体所有地的住宅用地。狭义上，宅基地仅仅针对集体所有土地上的农村居民用于建造住房、辅助用房使用的土地，包括厨房、厕所、仓库、庭院等。笔者在本文中取狭义上的宅基地概念。 22、宅基地使用权的概念及性质。农村宅基地使用权是指农村集体经济组织成员在依法取得的集体所有的宅基地上建造自有房屋及其附属设施，并
3、对宅基地享有的占有、使用和有限处分的权利。不同于其他物权，农村宅基地使用权具有两个突出的特点：严格的身份性；福利性。农村宅基地使用权制度是我国一项特有的制度，不但具有鲜明的社会保障和社会福利性质，而且对于城市化进程，打破我国城乡二元结构的现状具有重要意义。 当前，因为土地问题而引发的矛盾已经成为农村社会矛盾的主要内容，因宅基地法律制度缺失导致的在房屋拆迁中的土地纠纷和群体性事件在不在少数。由此引发的矛盾和社会冲突不断，对农村社会的稳定和谐构成极大的威胁。诸如农村村民宅基地与附着其上的房屋的物权矛盾，在农村集体土地上建造商品房，即小产权、乡产权问题，以及宅基地置换后房屋产权和社会保障问题等。土地
4、问题日益成为农民维权抗争的焦点，宅基地问题也很突出，这都是建设和谐的社会主义新农村所必须要解决的问题。 二、农村宅基地使用权法律制度的现状及若干问题 1、缺少专门的宅基地法律法规。1986 年土地管理法是一部综合管理土地的法律，涉及宅基地只有 5 条。1991 年土地管理法实施条例 ，1993 年村庄和集镇规划建设管理条例 、1994 年房地产管理法 、1995 年确定土地所有权和使用权的若干规定与土地权属争议处理暂行办法等都与宅基地有一定关联。1998 年土地管理法大修改，但未涉及到宅基地。 32、宅基地的流转缺乏明确的法律规定，严重滞后。根据法律规定，原则上禁止集体土地使用权进入市场用于非
5、农业建设，转为建设用地使用权。但宅基地作为村民建设用地，其可直接用于非农业建设，对宅基地使用权的流转法律未作绝对禁止性规定，但在具体如何转让方面， 土地管理法只是从行政管理角度批准或者不予批准宅基地使用权，仅是规范建房行为而非买卖行为。虽然土地管理法对宅基地使用权的流转问题作了一些规定，但是规定得不明确，其中隐含着限制宅基地使用权流转的规定。由于我国目前采取“地随房走”的交易原则和客观上宅基地使用权供给与需求的存在，法律不允许宅基地使用权的流转并不能阻止广大农民卖方的利益追求，农民宅基地使用权的私下流转越来越普遍，宅基地隐形市场己成一定规模并有迅速蔓延趋势。 3、部分涉及宅基地的法规之间有冲突
6、。根据担保法规定，宅基地使用权不能抵押，但房屋可以抵押。当房屋与宅基地结合以后，如何确定房屋抵押后宅基地使用权是否随之抵押， 担保法未作规定。实践中有观点认为抵押的仍然只是房屋，而不能当然将宅基地使用权纳入抵押物范围，但按照我国目前“房地一致”的原则，如果禁止宅基地使用权抵押，则宅基地上房屋所有权抵押行为也应无效，这显然又与房屋所有权人自由处分原则相悖。 4、宅基地使用权主体问题。宅基地使用权的主体包括两种：本村村民、回乡落户人员。而将城镇居民排除在外，这一立法规定限制了宅基地使用权的流转主体，导致了宅基地使用权的主体缺位，不能充分发挥宅基地使用权的流通价值。 45、一户一宅原则在实行中侵犯了
7、权利人的合法财产所有权。在我国农村村民通过受让、继承或受遗赠等方式，自然能够取得一处以上的宅基地，这与土地管理法 “一户一宅”规定不相符，于是各地出现了侵犯权利人合法财产所有权的现象。以通过继承取得宅基地使用权的情况为例，可分为两种情形：第一种情形，继承人为该集体经济组织成员。根据原国家土地管理局颁布的确定土地所有权和使用权的若干规定第 49 条和第 51 条规定， “农村居民通过继承房屋取得的宅基地，可确定集体土地建设用地使用权。确定农村居民宅基地集体土地建设用地使用权时，其面积超过当地政府规定标准，可在土地登记卡土地证书内注明超过标准面积的数量。以后分户建房或现有房屋拆迁、改建、翻建或政府
8、依法实施规划重新建设时，按当地政府规定的面积标准重新确定使用权，其超过部分退还集体。 ”这样一来，使农村居民本来已经取得的合法财产权利得不到根本保障。第二种情形，继承人为非集体经济组织成员。在实践中存在多种处理方式。有的地方直接将宅基地收回，责令继承人限期拆除房屋，严重侵犯了所有权人的财产权利；有的地方虽然允许当事人继承，但是宅基地使用权于房屋灭失后即收回，不允许房屋翻建，这种做法虽然在一定程度上承认了继承人对房屋享有所有权，却不承认所有权人在物权上的恒久性。 三、解决农村宅基地法律制度困境的对策及若干建议 1、逐步建立健全宅基地法律法规体系。可行的做法是先出台国土资源部宅基地管理办法 ，再出
9、台国务院宅基地管理条例 ，待条件成熟，出台全国人大宅基地管理法 。宅基地立法的指导思想为：一是本5着珍惜土地、保护耕地、合理利用的原则来规范农村宅基地管理；二是本着充分赋予农民权利、保护农民权益的目的来完善农村宅基地管理；三是本着适应时代发展需要，统筹城乡协调发展的目标来促进农村宅基地管理。 通过健全立法，对农民拥有宅基地的标准范围、规划利用、产权关系等做出专门的法律规定，明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证问题等。这样既可维护农村村民的宅基地使用权，促进宅基地流转，也有利于节约土地资源，充分保障农民的权益，加强宅基地立法体系建设。此外，对现行有关法律法规种冲突或者矛盾的部
10、分作出修改。而对当前有关制度中的成熟做法进行总结，通过法律或行政法规的形式，将有关成功经验确定下来，以进一步促进我国宅基地管理的依法进行。 2、保留宅基地使用权无偿取得的身份性，破除对流转主体的限制。首先，要明确宅基地使用权无偿取得的条件。只有农村集体组织的成员才有权申请宅基地，这是村民基于身份而享有的社员权，除此之外，其他任何人不得申请宅基地使用权。其申请条件：第一，申请主体只有以生活上的需要为理由才可以申请宅基地使用权，其他原因不能申请；第二，申请主体在申请时客观上不存在申请不被批准的情形；第三，一户只能申请一处宅基地，防止权利的滥用。 其次，宅基地使用权流转要放开对象和范围，而不是局限于
11、现有的本集体经济组织内部或本乡镇范围内的符合申请宅基地条件的人员。现行法律规定只允许农村宅基地在集体集体组织内部转让，这种规定是不符合实际的。因为在集体组织内部，农民申请宅基地时都是基于特定的6需要，在实际分得宅基地的人之间并没有转让的必要。而对于没有宅基地的村民，在目前农村宅基地无偿取得的情况下，又完全可以通过申请取得宅基地。所以宅基地的转让范围应不加限制，向社会各类购买主体放开。 3、取消宅基地使用权的行政审批。宅基地使用权的初始取得不属于行政许可法第 12 条所列 5 项之一，同时农村宅基地使用权完全可以由其所有权人依法通过设定行为而赋予，没有必要设定行政许可。通过在法律中规定宅基地使用
12、权取得的条件，如符合乡镇土地利用规划或专门制定的农村宅基地规划，限定宅基地用地标准，界定宅基地范围等等，来达到限制宅基地所有权人的目的，而完全没有必要逐一审批、控制。为严格宅基地管理，改变宅基地管理模式，可以将审批改为备案。 4、加强宅基地登记制度。建立从分配到流转的统一的农民不动产登记制度，并注意加强变更登记工作。要明确登记发证中的相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超面积、一户多宅等问题。有条件的市、县，应对农村宅基地进行一次普查，健全宅基地地籍档案。在技术基础方面应进一步健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，积极探索新的管理模式，实现宅基地规范化、信息化管理。 5、允许农村宅基地使用权
13、依法流转。在现实生活中，宅基地使用权流转“隐形市场”大量存在，而且有愈演愈烈之势。已有相当一部分的农村宅基地进入到流通领域，农民宅基地的自发流转越来越普遍，流转的形式多种多样，有出卖、出租、抵押等。由于这方面立法的滞后，宅基地市场管理处于失控状态，在地下交易中大量本属于集体所有的宅基7地收益落入了个人的腰包，而且宅基地使用权流转中的地价基本上由双方协商确定，地价标准不科学，造成了集体土地资产的大量流失。由于宅基地的私下交易行为不受现行法律的保护，无法进行权属转移登记，埋下了产权纠纷的隐患，市场交易安全无法保障。为避免这一情况，在立法上应赋予宅基地使用权的流转权能，使农民真正拥有宅基地房屋的支配权。 参考文献： 1刘俊.中国土地法理论研究.法律出版社，2006. 2陈柏峰.农村宅基地限制交易的正当性.中国土地科学，2007， （8）. 3陈石清.后物权法时代开禁宅基地使用权流转之探讨.当代经济，2009， （2）. 4许明月，郜永昌.土地资源的利用与土地用益法律制度.重庆大学出版社，2005. 5新编土地使用、管理法律手册.中国法制出版社，2005. 6梁慧星，陈华彬.物权法（第四版）.法律出版社，2007.
