制度设计和财源：英、日、美、公共电视要素分析.doc

1、1制度设计和财源：英、日、美、公共电视要素分析摘 要 将抽象的公共广播电视概念具体为实践中的具体要素，从而更加清晰对公共广播电视的理解认识。文章选取英国、日本和美国这三个国家公共电视为分析样本，对各国公共电视体系的财源和制度设计进行具体分析，以此提供对公共广播电视体系的要素构成认识。 关键词 制度设计；财源；公共电视 作者简介 苏华，广西大学新闻传播学院讲师，中国人民大学在读博士，广西 南宁，530004 中图分类号 G229 文献标识码 A 文章编号 1007-7723（2012）10-0040-0005 作为一种制度内涵的公共广播电视在西方各国普遍存在，关于它的定义和界定存在诸多争议，有人

2、认为公共利益应该是公共广播电视的核心，然而公共利益看起来虽是一个简单定义，但却“就像一把大伞，涵盖了各种各样的定义与立场”1，而且公共利益概念具有模糊性和功利性，常常被各种势力利用来合法化其自身利益2。 有研究者提出财源的获取方式是判断一个电视台是否为公共电视的最重要参数之一，而且财源问题往往能决定一个电视台的性质、立场和报道取向3。总体来说，目前世界公共广播电视资金来源呈现多样化趋势，不同财源模式各有利弊。在公共广播电视的实际运营管理中，资金来源是其独立性及公共性能够很好保证的决定性因素。多国公共广播电2视媒体实践证明，只有在经济上相对独立，公共广播电视才能从更大程度上摆脱政府和商业控制，从

3、而保证其公共服务的独立性。 另外，研究者也提出公共广播电视公共性保障的基本要素在于其运营机制、组织架构 、制度设计以及治理模式方面。西方发达国家公共广播电视体制在制度设计和管理层面较为成熟，监管机制较为完善，通过对权力的分工和制衡，从制度上保证了公共广播电视的独立性和公共性。按照一般意义的制度设计而言，在世界各地拥有公共广播电视的国家一般通过下面四个方面的制度设计来保障公共广播电视的运行： （1）法律制度。公共广播电视均有国家法律为保障，在法律上确定公共广播电视机构的相对独立性，并且通过相关法律的确定保障公共广播电视对公共性的执行；（2）管理制度。公共广播电视有较为独立的管理结构且这些机构及其

4、成员的遴选方式较为透明公正，这使得决策层在制定方针政策及任命总经理人选时能够最大程度上代表民意；（3）监管制度。公共广播电视机构受到行业、社会、公众的监管，通过行业自律组织的管理、规约等完善公共广播电视的运行；（4）评估制度。针对公共广播电视的内容层面，相应的评估制度确立是为了保障公共广播电视公共利益的执行。 英、日、美国公共电视的经验一直是研究公共电视的典型案例。纵观世界各国尤其是西方发达国家，其公共广播电视无论是在制度设计还是在具体运营层面上均有着较为成熟的经验，各国均出台了相应的政策来保障公共电视的独立性及公共性。本文拟从各国公共电视的制度设计和财源两个层面探讨公共电视体系的要素构成。

5、3一、英国公共电视 英国实行的是公共与商业体制并存的电视广播体制。2006 年后英国的广播电视体系分为三个层次： 其一为面向全体公民服务的 BBC。BBC 是英国公共广播体系的核心，成立于 1922 年，最初是一个私营电台，1926 年公共化，产权归全体英国公民，经营权为 BBC 公司，实行的是委托代理，BBC 需不定期地获得皇家颁布的营业执照。 其二为公共非赢利结构 C4 和 S4C。 1982 年成立的第四频道（C4）实行独立运作，主要靠广告生存，实行自负盈亏。S4C 正式开播于 1982年 11 月 1 日，以威尔斯语节目为公共服务职责，2010 年 3 月后节目全部为威尔斯语，形成了独

6、特的族群频道。其三为附有公共服务义务的商业机构 ITV（独立电视台）和 C5（第五频道） ；ITV 建立于 1954 年，成立之初旨在打破 BBC 垄断地位。 （一）制度设计 英国政府对公共广播电视的管理主要是通过契约约束，英国广播公司受托经营公营广播电视，与议会缔结皇家特许证书 ，与国务大臣签署许可协议 ，特许证书规定英国广播公司的设立、目的、权限、职责，许可协议规定广播电视发射的设置和使用、有关节目与财政的规定，等等。这两份契约均有一定期限，必须到期后重新确定、续约。 1. 管理结构 BBC 董事会作为独立的管理机构，它由作为公民代表的 12 名成员组成。1990 年 BBC 实行类似企业

7、化的管理问责改制：推出不定期的“节目4策略检讨” 、 “年度绩效检讨” ，推出以顾客、经营效率、创新和财务等四项衡量指标的 KPI 系统（关键绩效指标法） 。 2004 年，BBC 推出“独立治理小组” ，再次强调董事会的独立性和监督管理职能。并在 2004 年推出、2007 年开始执行公共价值检测体系，这套新的评估管控制度将 BBC 的公共价值量化为三个明确的要素：个人价值、公民价值和经济价值；另外还量化了 BBC 的使命和衡量途径。在这一系列的改革过程中，BBC 将之前“虚无、抽象”的公共价值具体化、量化。 BBC 长期以来实行的是理事会依据有关条款的自律管理。它在媒体内部治理机制上有许多

8、经验可供借鉴。如颁布编辑指导原则 ，对 BBC 成员的业务行为进行具体指导；成立广播电视标准委员会（BSC） ，监管各级机构的执行情况；设立“节目投诉委员会” ，接受和处理社会对节目内容的投诉。英国商业广播公司每年也要对公共服务义务的履行情况展开自我评估；评估包括是否提供了多样性的节目、是否提供了平衡、公正的节目、是否提供了高质量的、高标准的节目等内容。 2. 监管机构 英国对节目内容进行监管的主要机构是电信管理局（Ofcom）所属的广播标准委员会（BSC） ，它制定节目标准，对各广播电视机构执行这些规定实施监督，同时接受和处理对违反规定的节目的投诉。 而对于全国新闻质量的管理，英国主要依靠行

9、业自律组织。这类组织在英国主要有下面四个4： 第一，全国记者联盟，成立于 1936年。它制定了英国媒体行业道德行为准则 。第二，皇家新闻委员会，5成立于 1945 年。其目的在于推动通过媒体意见的自由表达和最大限度地确保新闻描述的准确性。第三，英国报业总评议会，成立于 1953 年 7 月1 日，1963 年改组为“报业评议会” 。该组织的 25 名成员中有 5 名非报界人士，其宗旨是保护新闻自由并抑制自由的滥用；其主要工作是评估社会对于新闻界失范行为的申诉，并做出裁定，对有损报业声誉的不良行为予以公布和谴责。第四，新闻投诉委员会，成立于 1991 年。这是一个独立于报业和政府的专门组织，负责

10、处理公众对报纸和杂志编辑内容的投诉，被裁定违反行为守则的报业要在其报纸上公开委员会的批评性裁定，通过这样对报纸产生约束。 3. 法律规制 政府通过有效的法律规制，确保媒体可以实现公共利益。英国通过1954 年广播法案，确立了引入广告播出的广电体制，并以此法案成立独立电视台。此举是为了打破 BBC 对广播电视的垄断局面，在文化和政治传播上形成多元化的局面。 英国在对猥亵节目的管理上颇有成效主要是通过强有力的管理机构和法律来实现。1990 年广播法案对猥亵内容的惩罚非常严重， “如果有明显色情内容的节目播出，广电媒体以及提供节目的公司可能触犯刑法”5。此外，还制定了明确的内容标准，广播标准议会（B

11、SC）的成立就是为了制定暴力内容的标准，以及一般性的广电媒体品味和庄重要求的标准。这个标准不仅对公共电视台如 BBC 有效，还对私营广电媒体有效。 BBC 通过各种法律规定来保障身心障碍者（单项障碍或是多重障碍者）6能充分享受电视所提供的服务。1995 年英国国会制订了禁止身心障碍者歧视法案（Disability Discrimination Act，DDA） ；2003 年传播法规定每个频道到第 10 年时，制作字幕的节目比例必须达到 80%，手语 5%，语音描述是 10%。并设立了监理机构 Ofcom，每两年检查一次。 （二）资金来源 BBC 的经费主要来源为执照费，由独立的理事会（或董事

12、会）管理电视台，不接受广告和商业赞助，但接受商业捐赠，节目结尾可以鸣谢捐助者。 从 1996 年起 BBC 正式被许可从事商业性服务，包括海外业务以及与商业公司的合资、合作。但试听费和政府资助仍然是 BBC 收入的主要来源，2003 年，这一块收入占其总收入的 82.25%6。 S4C 由英国文化、媒介和体育部拨款，文化媒体暨运动部（DCMS）依法负担威尔斯语频道 S4C 履行公共服务职责所需的营运与节目制播经费。但 2010 年英国财政部更改了 S4C 的预算编列机制，并要求 BBC 自 2013年 5 月起接手负责九成以上的 S4C 经费，从执照费中编列预算。根据这次更改及争议后的结果：S

13、4C 未来的营运经费来源共有三类，包括：BBC执照费、英国政府补助，及广告收入。BBC 执照费则从 2013 年至 2017 年陆续投 入7。 二、日本公共电视 日本广播电视属于公共广播电视和商业广播电视并存体制。 NHK 创建于 1925 年，在全国有 53 个地方台，拥有两套广播节目、一套 FM 广播、两套地面电视（一套为综合节目，一套为教育节目） 、两套7卫星电视（BS-1 播出新闻和体育节目，BS-2 播出高质量的文化娱乐节目）、一套高清晰度卫星电视、一套国际广播、两套国际卫星电视（一套是NHK-WORLD，主要播出新闻和信息节目，一套是收费电视，主要播出各种文化娱乐节目） 。 NHK

14、 是典型的国家媒体性质。日本广播法第七条明确规定：“NHK 是公共广播机构。 ”1953 年日本商业电视台成立，标志着商业广播电视体制的出现。 （一）制度设计 1. 法律 日本 NHK 通过广播法来确定电视广播节目服务于社会公共文化。其第四十四条专门规定：（1）通过播放丰富、优秀的广播电视节目，满足公众的要求，为提高整体文化水平做贡献；（2）除面向全国的节目外，还须进行面向地方的节目播出；（3）为保存历史文化、培育普及新文化做贡献。NHK 的节目单中也设置了大量的学校节目、函授节目和社教节目。 日本主要是通过广电法来维护弱势人群的利益。法律要求 NHK提供听视障观众的电视广播服务。如对于静止及

15、移动的电视画面必须以声音或其他音响加以说明，使视障者能够了解画面内容；对于无法听取电视节目的声音或音响的听障者，必须以文字或图形加以说明，使听障者能够了解声音内容8。 NHK 通过研发的“声音辨别软件”实现了现场直播节目的字幕播出。目前 NHK 的 G 频道（无线数字综合频道）每星期“字幕播出”94 小时 12 分， “解说播出”的节目为 10 个，时数 11 小时820 分。 2. 监管 日本公共广播电视的监管分两部分，一部分是公共广播电视机构指定的规约进行自我约束，如 1959 年制定的国内广播电视节目基准和国际广播电视节目基准 。另一部分是专门的广播电视行业自律机构BPO ，即“广播电视

16、伦理?节目提升机构” ，BPO 属于第三方自律组织机构，成立于 2003 年 7 月，经费来源于 NHK、商业广播电视联盟以及商业广播电视联盟各成员单位。BPO 以第三方的立场应对有关广播电视的投诉及广播电视伦理上的问题9。 （二）资金来源 日本的 NHK 主要资金来源观众的收视费，而且日本的相关法律还对此做了强制性规定，1998 年广播法明确规定 NHK 的经营活动不得有任何的赢利目的，收视费一般占到 NHK 收入的 95%左右。如 20012005年 NHK 的收入来源中，收视费比例分别为95.15%、94.83%、95.05%、94.20%、95.95%10。 除收视费外，NHK 的收入

17、还包括少部分的政府补贴和副收入（包括海外节目版权的贩卖、机器设备的租赁等） ，但是比例非常小。日本的 1950 年广播法没有明确说明收视户有缴纳收视费的义务，对于不交纳收视费的人也没有任何牵制，而是完全靠民众的自觉。 三、美国公共电视 美国走的是“代表公众使用公共频谱资源的公共电视之路”11，1968 年美国才将公共电视制度化。在这之前，美国的公共频道的最初形态是教育广播，美国公共广播服务、公共广播公司和国会之间进行了长9时间的较量和权力斗争，虽然 1967 年美国国会通过了公共广播法 ，但是资金问题一直是困扰美国公共广播电视发展的最大问题。商业广播的竞争、政治干预和政府（特别是六七十年代的尼

18、克松政府）对公共广播公司投资方案进行削减，公共电视一直没有得到政府的长期投资。 美国公共电视体系主要由 CPB 和 PBS 已经遍及全美的地方公共电视台组成。 CPB （公共广播公司）于 1968 年依公共广播法成立，属于非赢利、非政府的公共广播电视管理机构，它的最主要任务是负责管理、分发国会拨给公共电视台的拨款，为节目制作提供支持；协调和促进公共电视台之间的内部联系和交流；协调公共广播电视与政府之间的关系。CPB 本身不拥有任何电视台，也不能制作和分销任何节目，也不能对公共电视台的日常管理和运作施加任何控制。CPB 的董事会的所有董事均由总统提名、参议院通过后任命。 PBS（公共广播服务，又

19、名为公共电视网）成立于 1969 年 11 月，由354 家加盟电视台组成，直接负责协调各电视台之间的沟通和内部联系。PBS 本身也不制作任何节目，它的主要任务是购买、发行和传送节目，进行节目宣传，提供教育服务，为成员台提供技术支持，协调成员台之间联系，如协调安排全国性公共电视节目的时间表等。它也是一个非官方、非赢利机构。 对于美国公共电视体系而言，地方台是整个体系的基础和核心。到目前为止，美国共有 354 个公共电视台， 分别由 161 个非商业性或教育性电视机构经营，这些经营机构大致由下面四种机构组成：社区组织、10大学或学院、州政府市政府机构、地方教育部门或市政部门。 CPB 主管资金和

20、频道，侧重政策和管理，PBS 负责节目购买、发行和各地方台之间的联网，侧重协调和技术支持。 （一）制度设计 1. 法律规制 美国 1934 年的通讯法规定广播要为公共利益服务。该法要求FCC 根据公共利益行事的条款达近百条，这也是政府规制的典范。从历史角度讲，广播电视的兴起使政府成为社会责任理论的主要贡献者12。 国会还制订了2005 年广播电视反低俗内容强制法 、 2005 年淫秽与暴力广播电视内容控制法 、 儿童友好电视节目法和净化广播电视内容执行法案等一系列监管法规，从而保障电视内容对未成年人的保护。 另外，美国政府 1996 年出台了美国电视分级制，除新闻和体育节目以外，所有电视节目都要分级。美国是世界上对电视节目内容最早进行管制的国家，形成了一套比较完整的制度系统。 2. 管理机构 联邦通信委员会（Federal Communications Commission ，FCC）成立于 1934 年，它是独立的政府机构，直接对国会负责。它负责管理美国所有非政府机构的无线电频率使用（包括无线电和电视广播） ，其国内州际通信（包括固定电话网，卫星通信和有线通信）和所有发起或终结在美国的国际通信。它拥有准立法权和准司法权。 FCC 实行委员会负责制，委员会最初由七人组成，委员经参议院提名