1、1加强烟草专卖管理 强化监管职能【摘要】 随着烟草框架公约的实施和卷烟市场监管情况的日益复杂化，卷烟市场监管面临着巨大的挑战。笔者结合卷烟市场监管现状及其发展趋势，就专卖管理人员如何履行市场监管职能，怎样加强卷烟市场监管力度等问题展开研究。通过对当前专卖管理及卷烟市场监管工作面临的新形势进行分析，笔者认为当前对卷烟市场监管工作应该着重采取“六个狠抓”措施，才能净化好卷烟市场环境，为深化烟草专卖管理全面上水平提供可靠保障。 【关键词】 烟草；专卖；监管 一、加强卷烟市场监管的必要性 为加强卷烟市场监管，提高烟草市场净化水平，保护国家与消费者利益。国家高度重视卷烟市场监管，相继颁发了中华人民共和国
2、烟草专卖法 、 烟草专卖法实施条例 、 烟草专卖零售许可证管理办法和行业内部专卖管理监督实施意见等相关法律法规，每年召开“全国烟草工作会议” ，分析形势，制订举措。 全国烟草专卖管理系统紧紧围绕行业改革与发展全局，在治外乱的同时，认真解决好“注重自律”问题，深入开展专卖管理监督工作活动，切实维护国家利益和消费者利益。2012 年全国工作会议明确提出：继续围绕“卷烟上水平”基本方针和战略任务，以培育品牌为重点，重基础，调结构，严管理，促规范，强素质，努力保持行业持续健康发展。20132年凌成兴局长到浙江省调研及在全国烟草工作会议上指出“要切实增强规范意识，突出工作重点，完善工作机制”是专卖管理工
3、作的焦点、难点和重点，更是烟草专卖执法的宗旨。 “为实践监管宗旨，要永不满足、勇攀高峰、勇创一流” ，下大力气加强卷烟市场监管，维护烟草市场良好经营秩序，努力在复杂多变的形势下羸得主动，增强专卖控市能力，提高市场净化水平。 二、加强卷烟市场监管刻不容缓 随着烟草行业改革的持续推进，卷烟市场监管形势不断发生着深刻变化，具体表现为： 一是卷烟生产销售方式有了新的举措。随着“两烟”流通体制改革的不断推进，卷烟生产由计划管理走向以客户为导向的市场管理， “按客户订单组织货源”工作已进入全面实施阶段，卷烟销售网络建设正面临着新的任务。新形势下，对专销结合的途径，专卖管理的考评机制都提出了新的课题。 二是
4、市场管理形势正在发生改变。近几年来，在国家局严规范、强基础，上水平，增活力的总体要求下，加强内部监管，建立长效机制，提升监管水平，促进规范经营，已成为专卖部门义不容辞的职责。假冒伪劣卷烟及非法渠道卷烟冲击市场的卷烟价格，争夺合法经营的合法利益。航空运输和物流托运已成为违规卷烟的重要流通渠道，违法经营的行为更加隐蔽、手段更加多样、技术更加先进，呈集团化、网络化、规模化经营特点。如何提高卷烟市场监管效率，有效打击违法违规行为，对严重违法违规的大案给予重拳出击，是卷烟市场监管面临的新的任务3与挑战。 三是专卖执法环境不断改变。随着行政许可法 、 行政复议法 、烟草专卖许可证管理办法 （国家发改委第
5、51 号令）和中华人民共和国物权法等法律法规的深入实施，国家局提出树立“三个理念” 、构建“三个体系”的要求，以人为本的执法理念对传统的执法方式产生着巨大冲击，国家推进依法行政的力度在加大，社会各界对依法行政的要求在提高，各级政府对行政执法的监督在加强。如何在坚持依法行政、文明执法的前提下，使卷烟市场监管工作力度不减、效果不降，群众满意，社会认可，已成为专卖管理工作亟待解决的问题。 三、加强卷烟市场监管要有新举措 面对卷烟市场监管的新形势与新任务，认真贯彻国家局提出的“三个理念” 、 “三个体系”的要求，构建“打击严厉、管理到位、疏通及时、服务周到”的市场管理体系和实施“APCD”市场检查工作
6、法，笔者认为要实施有效、高效、长效的监管必须在大量、正确的市场分析前提下，以完善制度为支撑，以许可证管理为手段，以源头部位、无证户和农村市场治理为重点，以提升队伍建设为基础实施监管。笔者认为必须狠抓六方面工作： （一）要狠抓制度建设，强化监管力度 俗话说“没有规矩，不成方圆” 。如果没有制度的规范，那么必然会使得市场监管工作呈现出杂乱无章，缺少系统化的发展态势。不符合国家提出的“卷烟上水平”战略要求。毋庸置疑，从这个角度来说，健全和完善各项制度是实现工作规范化发展的重要条件，能够更好地促进烟4草专卖管理人员规范化开展各项工作。 1、加强外部制度建设。外部制度建设要着眼于加强对外宣传教育，增强被
7、监管者守法意识、自律意识。实现这一目标，途径有两条，一方面建立有奖举报，守法商户激励等制度；另一方面建立辖区内重点经营户档案，充分掌握违法违规经烟户信息。强化精准监管，积极推行“APCD”市场监管模式，实现市场监管从“被动粗放”进一步向“主动精准”转变，逐步完善外部制度，促使监管对象依法经营、规范自律，为卷烟市场监管创造良好的工作氛围，提高市场监管的质量。 2、加强内部制度建设。加强内部监管，深化行业自律更为重要，是实践“两个至上”行业核心价值观的需要。内部监管是一个系统化、多元化、全方位的长期性的工程。创建“严格规范、富有效率、充满活力”的烟草市场是我们追求的目标。扎实推进专卖内管委派制落地
8、运行， “制度完善、职责明确、监管到位、奖惩分明” ，使内管力度进一步加强，不仅对生产经营管理人员行为管理起到有效监督，做到监管工作有地放矢。同时对全面落实严格规范提供了必要的手段。认真搞好内部监督，可以及早发现问题，形成预警机制，从根本上杜绝经营管理中的漏洞，使生产经营管理人员日常工作处于监督之下。 （二）要狠抓证件管理，增强自律意识 证件管理工作是市场管理的基石，是烟草专卖管理中最为基础的环节，是实施烟草专卖管理的首要条件。随着行业快速发展，专卖执法人员依法行政意识越来越强，规范化、程序化操作趋于完善，但是，仍然存在着许可证监管不到位，宣传服务不到位等情况。主要表现在经营过5程中许可证的跟
9、踪管理缺乏，零售许可证信息失真，出现长期关门状态零售户未及时注销，对其他零售户申请办证造成不利，导致专卖管理在证件管理和市场监管形成“不互补”局面。要防止此类情况发生，必须要加大许可证监管力度，使证件管理和市场监管有机地结合，具体措施包括： 1、宣传好烟草专卖许可证管理办法 。零售户要懂法、守法，首先必须要学法、知法。为方便零售户学法，监管部门可对许可证合理布局要求、办理流程、办证所需携带资料、零售户日常所需接受的监督检查规定等印成宣传册发放给零售户，既体现公平、公正，服务于众，又使零售户进一步懂法、用法、守法。 2、提高许可证管理的意识。作为专卖执法人员要充分认识到证件管理是市场监管的基础，
10、对“一户多证、虚假订货、代订代收、转让出租出借的要严格处理。尤其是证件管理和片区管理的一线人员，对零售许可证的监管要达到熟练掌握、正确运用、规范操作的程度。 3、要规范证件管理。专卖执法人员要不断完善证件办理流程，增扩许可公示的范围。按照烟草专卖许可证管理办法 ，对证件办理的各种资料进行梳理，制定统一标准，缩短零售户许可证办理的时间，服务于广大零售户。 4、严格执行违规经营零售户取消经营资格程序。认真执行烟草专卖许可证管理办法 （发改委 51 号令）有关条款，严格落实 2 次或 2 次以上的违规零售户停业整顿直至取消经营资格的程序。 5、烟草专卖管理人员不符合法定程序，超越法定职权发放烟草专卖
11、零售许可证的，对直接责任人和主管人员依法给予行政处分，构成犯罪6的，依法追究刑事责任。 （三）要狠抓重点环节治理，加强源头部位监管 在市场监管中，认真贯彻国家局提出的“三个理念” 、 “三个体系” ，实施“APCD”市场检查工作法，要坚持把“端窝点、断源头、打网络”作为卷烟整治的重点，通过工作重心下移、监管阵地前移，做到违法活动早发现、早控制、早打击。现实监管中个别专卖执法人员只埋头于市场管理，就案论案，缺乏对专卖市场的总体把握和全面考虑，工作中仅充当了市场管理的消防员，陷入琐碎的事务工作当中，哪里起火到哪里，治标不治本，还有的片面追求结案率，忽视了对违法卷烟源头的追查和控制，使得幕后贩假者逃
12、脱惩处，不能从根本上打击贩假、售假行为。有的烟贩一年内被连续查处多次便是由此造成的。因此卷烟市场监管中首先要牢固树立“查大案、抓主犯”的指导思想，关键要掌握怎样根据查扣的违法卷烟追根溯源，嗅出他们蜘丝马迹的信息，制定周密的侦察方案，从而铲除假烟毒瘤。 1、深化案件信息追踪，做好案件网络管理，加大对违法卷烟产销网络的打击力度。一是把广辟信息来源与情报信息网络建设结合起来。通过对个案的对比分析，找出其内在联系，运用以烟找人、以人找案、以案查案、以线查网的办案方式，扩大打假破网成果。建立案件分析、评估和稽查三者结合的综合管理机制，不断深化案件查处的针对性和有效性，提高对卷烟市场监管效率。二是完善部门
13、协作机制，构建监管新防线。加强与公安、工商和交通等部门联合工作机制。建立健全纵向、横向及区域间协作机制，加强对交通要道、物流中心、快递公司等重点运7输环节的检查。 2、加大对运输环节违法行为的打击力度。据宁波地区查处违法案件统计，违法卷烟 80%通过物流及汽运渠道流入。打击运输环节卷烟违法行为对卷烟市场监管十分重要。一是要加大宣传力度，着力营造氛围。良好的舆论氛围对加强物流领域监管具有较强的推进作用。通过新闻报道、张贴通告等宣传烟草专卖法律法规，建立举报奖励政策，培养举报人，不断增强物流托运站从业人员的守法意识的自觉性。二是要创新监管手段，提升打击能力。要打破惯性思维模式，不断创新检查方法，形
14、成打击物流领域涉烟犯罪高压态势。在物流领域涉烟违法案件查办过程中，要紧抓关键线索不放，不断拓展办案思路，达到断源截流、端点破网的目的。宁波地区近几年来已经摸索出了打假破网的经验，近三年来查处大要案国标 64 起、省标 43 起，追究司法刑事责任 563 人，查处的大要案占全省首位。 （四）要狠抓无证商户治理，完善治理措施 无证经营卷烟屡禁不止，一直是市场管理中老大难问题，既降低了烟草零售许可证的威信，又扰乱了卷烟市场的经营秩序，已成为当前广大零售商户投诉的焦点。解决这一问题的关键在于：一是深入调查，分清对象，根据性质，分层次、分重点取缔。首先联合工商取缔以销售假冒、走私烟为主的无证经营户，集中
15、优势兵力打歼灭战，起好打击无证经营“龙头”作用；其次取缔专营卷烟的无证经营户。二是堵疏结合。取缔无证经营户，堵是第一位的，在进行有效的根治、取缔无证经营的同时，根据不同情况劝导经营户变换经营地段，对变更后经营场所具备8法定申请条件的，严格按照合理布局要求，优先予以办证，使之堵疏结合，标本兼治，达到综合治理的目的。 （五）要狠抓农村卷烟市场查处力度，规范卷烟市场经营秩序 目前我国的卷烟消费者约有 3.5 亿，其中 2 亿多在农村，占吸烟人数 60%多。无证经营者大都在农村，农村是非法卷烟的主战场，要主动把农村这决“大蛋糕”管好，这项工作能否取得实效，关系到销售网络的运行质量能否切实提高，能否更好
16、地维护国家和消费者的利益。不少农村零售户、消费者的法律意识比较淡薄，因此在平时，我们要大力宣传烟草专卖法 ，增强他们的法律意识。向零售户宣传法律知识，使他们杜绝因不知法而做出乱渠道进货、无证运输等违规行为；针对消费者多开展一些识别假烟的咨询、讲座，让他们多掌握一些假烟鉴别的知识，以免上当受骗。对于农村的违法案件，我们在实施打击的过程中要有防范措施；注意文明执法，依法行政；对查处重大案件，要争取公安介入，现场参与，防止发生暴力抗法事件。 （六）要狠抓专卖执法队伍素质，提高执法水平 提高专卖执法队伍素质是新形势下队伍建设的一项重要内容。随着行政许可法的深入实施，全面推进依法行政的现实形势，对我们专
17、卖执法队伍素质提出了更高的要求。烟草系统的“内乱”是少数专卖执法人员素质低下，有的执法违法，甚至走向了犯罪，这极大地损坏了专卖制度的威严，削弱了专卖管理的力度。客观评判现阶段专卖执法队伍素质，从学历上来看，层次相对比较低；从法务理论上看，功底比较弱；从业务能力上看，基础比较差。要切实提高专卖执法队伍综合素质，笔9者认为重在把平时的业务学习落到实处，对烟草专卖法 、 烟草专卖实施条例 、 行政处罚法 、和行政诉讼法等法律法规要加强学习，抓好知法、守法和文明执法。 知法。烟草专卖执法人员要掌握中华人民共和国烟草专卖法和实施条例以及其它相关的法律、法规。重视日常教育，严格培训制度。 守法。守法首先要
18、遵守宪法。加强社会公德、职业道德、个人品德教育，要求专卖执法人员不仅有知法、守法的法律意识，还要把法律意识转化为自觉依法行使权利和履行义务的法律行为。守法，对烟草专卖执法人员来说，就是要遵守烟草专卖法及相关法律、法规，转变执法态度和执法观念。 文明执法。文明执法是执法为民要求的具体体现，是提高专卖执法队伍素质的重要内容。要求专卖执法人员在执行公务时坚持用语规范、待人礼貌、热情服务，严禁对当事人打骂或行为简单粗暴等现象发生。 在新形势下，烟草行业面临新挑战，加强队伍建设是保障烟草行业健康发展的根本保证。只有一流的队伍，才能创出一流的业绩。随着市场经济体制的不断完善，全民普法水平的不断提高，人民群
19、众对行政执法的公正、查办案件的高效寄予了越来越多的关注和期望，这就要求烟草专卖管理人员具有更高的素质。 烟草专卖市场监管工作是一项任重道远、复杂艰巨的任务。净化卷烟市场，加强卷烟市场监管，是烟草专卖法赋予执法人员的神圣职责。作为烟草专卖执法人员要认真学习贯彻习近平主席在十八大报告中提出的“空谈误国实干兴邦”的指示，2013 年凌成兴局长在全国烟草工作会10议上讲话及到各省（市）的调研工作中，反复强调“坚持专卖制度，维护专卖体制动摇不得、变通不得、宽容不得，为卷烟经营销售提供坚实的制度保障的体制保障” 。我们必须按照“三个理念” 、 “三个体系”的要求，认真贯彻习总书记指示的“打铁还需自身硬”的思想，不断提高专卖管理工作规范化、制度化、科学化水平。内练苦功，外树形象、自我加压，紧密联系工作实际，公正、严明地运用手中权力，加强自身行为自律，脚踏实地做好监管工作。以“讲责任、讲奉献、讲纪律”为目标，立足本职，胸怀全局，践行“两个至上” ，做到“三个始终” ，树立五种意识，研究新问题，实施新举措，为维护我国卷烟市场经济秩序尽职尽责，为“卷烟市场监管上水平”战略任务“扫除障碍” ，为经营销售“保驾护航” ，更要从严治内、监督有方，为我国经济发展作出新的贡献。 作者简介： 李军，男，中共党员，本科，专卖管理师，现在浙江省宁波市烟草专卖局内管派驻办。
