1、 - 1 - 第一章 社会行政的含义和构成 本章将介绍社会行政的含义，指出社会行政的特点，说明社会行政与社会政策的密切关系，介绍社会行政的构成，以起到理解社会行政理论实践体系的基础的作用。 第一节 社会行政的含义 一、社会行政的概念 社会行政是现代社会的产物。作为一种社会活动领域，它同现代社会福利的发展密切相连；作为一种知识体系，它与社会福利实践及相关社会科学知识的发展联系在一起，并随着实践及理论的发展不断充实着自己的内容。 社会行政的含义及领 域： 由于人们对问题的看法和理解不同，社会工作行政的定义也是多样化。 斯宾塞（ Spencer)认为，“社会工作行政是对机构内部关系和进取活动进行理性
2、管理的过程，以实现理想目标”，还包括“促成机构及其所在社区资源互相开放、转化的过程”。 邓纳姆（ Dunham)认为，社会工作行政是“对提供直接服务机构给予支持性和推进性活动的过程。社会行政的范围涵盖功能、政策、行政领导的决定和程序的运作，如事件记录、财务管理、服务维持等”。 斯坦 (Stein)认为，“社会工作行政的定义是多样性的，但目前被广为接受 的中心定义是：社会行政的概念是指通过系统协调与合作，界定和实现组织目标的持续过程”。 崔克尔（ Trecker)认为，社会工作行政是“一个持续工作的过程，在这个过程中，与人进行合作，释放以及汇聚他们的潜能，从而使他们利用所有可能拥有的资源，满足有
3、需求的社区，提供服务和计划”。 他概括学者对社会工作行政原则的观点，包括如下几个要素： 1.社会行政是一个持续的、动态的过程； 2.社会行政是一个调动积极性的过程，以实现共同的目的或目标； 3.为了实现共同的目标，发掘并利用人力和物力等各种资源； 4.以协调和合作的方 式获得人力和物力各种资源； 5.社会行政包括的要素是：计划、组织和领导。 总之， 社会工作行政是依照行政程序，妥善利用各种资源，实施社会政策，向有需要者提供社会服务的活动。它包括行政人员 领导者 与所有其他职员 下属或团队成员。 社会行政的基本过程：计划、组织、人事、指挥和控制。 社会工作行政管理时代正在来临。作为社会工作的一个
4、领域，社会工作行政有它的合理地位；与个案工作或团体工作相类似，社会工作行政作为社会工作实务的一种基本方法，其作用得到显著的体现。 （一）行政 它基本上指的是 在公务中的组织、协调等促进相关人员共同努力以有效地达到目的的活动。 政治学和行政学专家把行政看着是政府或公共部门的活动。 传统上认为行政的职能，是进行服务，其后进行管理。意思就是亲自控制。 传统的管理基本上是对某些事务的具体管理、操作和处理，是通过某个人自己的行为处理控制事务、实行监督的过程。 而传统的行政则强调服务，主要指对事务的计划、组织、推动和监督，是从综合的角度对相关事务的协调和推进。 有学者指出二者的不同：行政基本上只服从指令和
5、服务，管理则是取得某些结果及取得这些结果的管理者的 个人责任；在当今有组织的社会生活中，行政与管理活动大量存在，它们既相互区别，又相辅相成。 （二）社会工作行政与社会福利行政 社会工作行政是指在社会工作领域的行政工作，它是针对社会工作的行政活动。 社会福利行政是社会福利领域的行政活动，它是以社会福利为对象的行政活动。 二者的区别： 社会工作行政是计划、组织、协调具体的社会服务的行政活动，这种行政活动比较靠近具体的社会工作，常常反映在某一社会服务机构、某一社会服务活动的整体设计与推动之中。 社会福利行政则面对所有社会福利活动，特别是包括政府的 社会福利政策的宣传、阐释、贯彻、监督与评估。 这样，
6、社会福利行政就不但涉及具体的社会工作的组织、协调，而且与政府在宏观层面上的福利政策的实施、落实有关，它涉及政府的执行政策活动。 在某种意义上讲，社会行政包含了社会工作行政和社会福利行政。 二、社会行政与公共行政 （一）公共行政的含义 公共行政是与公共事务相关的行政活动。 一般认为政府所从事的活动属于公共事务，即政府是为公民的公共利益服务的，是向公民提供公共物品的，这与企业为牟取个人利益的私利活动有根本的区别。 公共行政是政府的本质性的职能 和活动，它通过把公共政策转变为具体的实践来增进社会的公共利益。 公共行政包含下述内容： 1.政府的行政部门活动； 2.对公共政策的制定和执行； 3.与人们的
7、广泛协作问题相关的事项； 4.与私人管理相区别的领域。 政府是公共行政的主体，这是为大家所认同的。政府是为公民服务的机构，其公共行政的内容是相当广泛的。 政府的公共行政包括：维护国家安全和社会安全；向公民提供基本的和有可能更好的生存条件和发展条件等努力。 - 2 - 具体来说，现代公共行政包括：国防（外部安全）和外交事务、公共安全（内部安全）、司法、公共卫生与国 民健康、劳动就业、公民受教育、公民的居住安全，解决影响公众的社会问题，为经济发展和公民生活的改善创造条件等。 （二）社会行政与公共行政的关系 如果把公共行政看着政府的职能，那么，政府制定和实施社会政策的活动也属于公共行政的范畴。就是依
8、据一定的社会政策、动员和协调各种资源、为有需要的社会成员特别是弱势群体提供有效服务的社会行政是公共行政的组成部分，但又是特殊的部分。在一定程度上可以说，公共行政包含了社会行政。 二者的差异：社会行政不同于公共行政：第一，公共行政是面对一般公民的，维护其利益的活动。 社会行政则主要面向社会上困难人群和弱势群体的。与公共行政相比，社会行政在服务的对象方面，范围较窄，福利性更强。第二，政策对象和内容的不同带来价值上的某种差异。因为社会行政所要解决的是弱势群体的问题，所以与公共行政相比，社会行政更关心价值问题，即在实施政策过程中行政人员持有更多的对政策对象的关怀。第三，在市场经济比较发达的国家，社会行
9、政的主体呈多元化态势。非营利性组织在对弱势群体、困难人群的支持和帮助起到非常大的作用，但这不是政府的公共行政。 三、社会行政与社会管理 老子认为“治大国如烹小鲜”，就是在管理 国家方面，要有方法，不能乱翻乱动，要谨慎为之。孔子强调的是“德治”，“为政以德，譬如北辰，居其所，而众星拱之。”就是说，要以道德管理国家，国家才能有序。法和刑不到万不得已是不能用的，“道之以政，齐之以刑，民免而无耻。道之以德，齐之以礼，有耻且格。” 社会管理也是讲究艺术的。 （一）管理理论中的行政本源 孔茨和奥唐奈对管理工作的界定：创造和维持一个企业内部环境，在这个企业中，每个个体以群体的方式一起工作，能够有效率和有效能
10、地履行职责，实现群体目标。管理可以被称为是“对工作环境的设计。”从本质上讲，管理 是一种行为艺术；管理是各种组织知识的组合，这种知识强调的是艺术。 他们把行政分为五个环节：计划、组织、人事、指挥、控制。 这些通常是管理者和社会工作者普遍采纳的基本分类方法。 19 世纪的查尔斯 .巴布奇，提倡用科学的方法进行研究并应用于生产和管理中。 后来，福尔默将他的贡献概括为以下两个方面： 1.根据工人们的技术将工作分解成各个工种分配给工人。这样不仅节约了时间，而且是工人对自己的技术更加熟练，同时还可以使一些特殊的工具和设备得以发挥更大作用。 2.倡导管理者提供指引，这个指引可以衡量人工操作与 机械化操作的
11、相对价值。可以使冗长乏味的计算和生产对一个人来说变得比较容易。 被称为“科学管理之父”的 W.泰勒，为改善效率和效能提出了大量的具体而有意义建议。认为，通过劳动分工、计件工作的刺激和时间的全面利用可以提高生产效率。 1903 年，他编写了车间管理手册，目的就是“清楚地知道要别人做什么，然后让他们以最出色的方式和最低的成本完成。”他提倡劳动分工，主张放弃“独裁型老板”或“军事化组织”，向“功能化管理”转变。每个人工作尽量单一，管理者的职能尽量少。减少不必要的环节。 法国的亨利 . 法约尔，在 1916 年出版了他的工业管理与一般管理，强调了 14 条管理原则。 亨利 .L.甘特的“人性化管理”思
12、想，在工作 .工资 .利润和工业领导等书中，强调关于生产过程中人的因素和人的活动的重要性。 弗兰克 .吉尔布雷斯在改革科学管理方面做出了杰出的贡献，他进行动机研究证实了工人们的各种不同性格和不同工作行为的重要性，力图发现最有效率和效能的生产模式，并且系统的建构规则，以便进一步改善。在他的车间体制一书中，阐述了他的基本思想、规则和建议。 埃尔顿 .梅奥被称为“人际关系学之父“，他在著名的霍桑 实验中表明，在管理过程中人的态度与情绪和雇员的权力一样重要。 “ 人类的社会和心理需要与对金钱的需要一样，全部是有效的激励动力；工作群体中的社会互动与实际工作任务中的组织一样能产生影响；在任何精确管理计划中
13、，人的因素不容忽视。” 强调社会互动、特殊待遇、工作态度、工人地位等。工作士气、生产水平与社会和心理因素密切相关。 道格拉斯 .麦格雷戈在企业的人际面一书中，针对工作中的人群行为提出了著名的 XY 理论。 X 理论下的工作情景是，领导者运用权威与独裁，保持严密的控制。工作者在决策中只发挥较少的作用。 Y 理论下的情况正好相反，强调的是工作氛围和工作情景，工人们民主参与，以及强调工人们的权利和建议得到鼓励和支持。 近年来，提出了介于二者之间的 Z 理论。 彼得 .德鲁克的 MBO 管理模式（目标管理） 在 1954 年他的管理的实践一书中提出的。认为，目标管理是一种满足新需要的管理模式。认为管理
14、的第一步就是通过一种或多种方式界定组织目标。任何管理方法及其子系统都按照这一最初的步骤展开实施。一旦目标被确定，就将责任有序分配给组织中的一个管理者，并整合他们的工作方法，促使组织目标的实现。在目标确定和决策中， 参与是非常重要的。成功的管理者是一个情景管理者，大部分情景可通过界定组织目标而进行最佳设定，对管理者的行为给予精确测量以实现组织目标。 激励 保健双因素理论 - 3 - 由弗雷德里克 .赫茨伯格在 1959 的工作的动机和 1966 年的工作与人的本性等书中提出。 认为在工作系统中的传统激励因素（薪水和福利），对工作动机和组织所关心的生产并没有起到十分重要的作用。 成功的机会、对成就
15、的认识、工作过程、责任、进步和成长等因素，可以促进心理成熟，特别在对动机的激励和有效生产方面十分有价值。因此，保健因素对预防员 工对工作的不满是必要的。 1.科学的管理是目标实现的前提。 在社会工作中，各个层次的工作者的共同参与是总体目标和具体目标实现的基础。当特定的目标被具体化地界定后，通过有效能的活动和实践，可以确保这些工作任务的完成。 2.人是目标实现和管理中的主体。社会工作行政的基础就是管理原则，效率和效能的观点应当加以运用。 在一切活动中，人是最重要的因素，离开了人，一切都无从谈起。因此，一切工作必须符合人际关系的基本理论框架。 3.社会工作必须有科学完备的管理，才能使各项工作顺利进
16、行。 （二）社会管理 管 理是跨学科的、跨领域的，是以维护社会秩序、实现社会协调发展为目的的活动。社会管理是以整个社会（包括地方社会）为对象的管理活动。社会管理带有综合性的特点。社会管理就是从综合的角度、用综合的方法、处理综合性的社会关系问题的管理活动。 （三）社会管理与社会行政的区别 第一，对象不同。社会行政的对象是社会福利活动，特别是对困难人群和弱势群体的独立性支持。而社会管理的对象是一般的社会活动，是要协调社会结构中的各种重要关系，而不局限于弱势人群。 第二，方法不同。社会行政作为一种组织、协调和管理活动包括使用一切管 理方法，强调对弱势群体，强调对人的关心和关怀。社会管理强调的是权力，
17、社会管理强调的是共同参与与治理。 第三，任务不同。行政和管理都有明显的理性主义色彩，都要追求活动的效率和效益。但是社会行政更看重效果而不是单纯的效率，因为社会行政的根本任务是要对困难人群、弱势群体实施有效的帮助。 四、社会行政的含义及领域 （一）社会行政的含义 许多学者对社会行政给予了不同的定义。如朱辛流、江亮演、白秀雄、崔克尔、约翰 .雷、基德内等。 崔克尔将社会行政分为狭义和广义两种，狭义的社会行政是通过协调与合作去获取各种资 源，以达到社会目标的过程。广义的社会行政是根据立国思想与社会政策，运用社会工作的专业方法，预防和解决社会问题，调整社会关系，革新社会制度，促进社会均衡发展的过程。
18、崔克尔认为：社会行政是一种持续的动态过程，这一过程旨在促进达成共同目标，合理地配置人力、物力资源，通过协调与合作的方法，包含计划、组织、领导等要素。 简言之，社会行政就是将社会政策变为社会服务的活动。 （二）社会行政的领域 根据各国情况不同，范围也不尽相同。 一般来讲，社会工作的领域包括： 政府所办理的有关民众的一般福利包括教 育、卫生、住宅、康复、公共救济、就业辅导、社会保障、社会保险和社会福利服务等领域 随着社会的不断发展，社会工作的领域将会不断扩大。 第二节 社会行政的发展发展过程 （一）初期阶段 1874 年，首次出现与社会行政管理问题的相关论文，在美国慈善与矫治研讨会上，许多领导和工
19、作者开始反思关于人群及其社会问题和社会服务的输送等问题。 1893 年，安娜 .L.道斯认为，学院应组织培训在职人员以帮助他们为那些有需求的人提供有效的社会服务。 1897 年，巴尔的摩慈善组织会社总干事 玛丽 .E.里士满在美国慈善 与矫治研讨会上提出了相似的观点。 （二）早期的正规教育和培训 1. 培训 1898 年，纽约慈善组织会社成立一个暑期学校，传授社会工作行政的知识与技巧，培训志愿者和那些对贫苦人群给予深切同情与理解并愿意帮助他们的人士。这是“社会工作行政”教育的开始。 1904 年，这种培训延长为一年。 1910 年，又延长为二年。 2. 大学教育 1901 年，芝加哥大学增设一
20、系列社会福利方面的课程。 1908 年芝加哥的文化与慈善学院正式确定了这些课程。该学院是“芝加哥大学社会服务管理学院”的前身。 1904 年，由 哈佛大学和西蒙学院联办的“波士顿社会工作者学院”成立。 1914 年，社会工作学院开设了一门行政课程，行政管理从直接服务和实务中分离出来。标志着社会工作行政教育的正式开始。 3. 研究机构和研究 1920 年以后，行政合作委员会成立。 调查杂志为社会福利领域的行政管理者、志愿者和其他有志于担任领导的人提供可获得的资源。 国际性的机构成立，如 YWCA,YMCA,美国家庭福利协会等，开始对他们的行政管理者制定标准和量化指标。特别强调行政管理的过程。 1
21、936 年，在全美社会工作研讨会上，出现了第一 篇研究社会工作行政的论文。 1937 年，全美社会工作者协会代表大会首次对行政的过程给予了特别的关注。 1946 年，在全美社会工作研讨会上，首次提出按行政的不同部分进行- 4 - 研究的计划，并将行政划分为不同的环节：行政过程、领导的动力、薪水、工作的分类、董事会、公共关系、劳动组织和社会工作、文化服务、项目拓展与退休计划。 行政的理论正在建立和逐步兴起。 1970 年，美国社会工作教育委员会出版了两本重要书籍：社会工作行政：资源手册和社会工作行政案例。 1977年，社会工作行政的专业期刊社会工作行政（ Administration in So
22、cial Work) 杂志创刊。 （三）社会工作行政教育的进一步发展 1944 年，社会行政课程被全美社会工作学院协会正式规定为八门核心课程之一。大大促进了社会行政课程的发展。 1962年，美国社会工作教育委员会对课程设置的要求强调三个重要领域：（ 1）社会福利政策和服务；（ 2）人类行为与社会环境；（ 3）社会工作方法与实务。 社会工作方法包括：个案工作、团体工作和社区组织，研究和行政被提议为辅助性的方法。 1969 年，社会行政被视为一种专攻领域之一，成为社会工 作的主要方面。 1979 年，美国 36 所社会工作学院开设了行政方面的课程。 1986 年，有志于从事行政、社区组织和宏观领域
23、方面工作的人不断发展，社会工作教育委员会的年度专题会议在迈阿密举行了有关社区组织和社会工作行政的专题研讨会。 1992 年，美国有 55 所学校开设了社会工作行政的课程。 从社会行政的发展过程可以看到以下几点： 1.民间社会服务的开展促进了社会行政的发展。早期英国的济贫法的制定和实施。 1900 年以后，许多私人救助机构的设立。 “ 慈善组织会社”的成立，被认为是民间服务机构社会行政的开始。香港也有大量 的民间社会服务机构。现有 200 多个会员单位。 2.社会福利制度的建立促进社会行政的发展。在社会福利制度建设方面，以美国和英国为代表。如美国成立了“联邦紧急救济总署”， 1935 年颁布了社
24、会保障法。 1601 年英国的伊丽莎白济贫法、 1942 年的贝弗里奇报告等。促进了综合保障制度的实施。政府大量介入社会福利政策的实施、社会福利计划的设计与推动工作，从而推动了社会行政实践和研究的发展。 3.社会行政作为一种专业方法的发展。当个案工作、小组工作、社区工作相继获得专业认可之后，社会行政的专业地位问题也被提到日 程。 通过实践证明：社会行政是不同于一般行政的特殊行政，社会行政人员需要特别化的知识和训练；社会行政能与个案工作等社会工作的价值、方法紧密结合，形成有效促进社会福利服务的新领域；将行政实务的知识和方法运用于社会工作有助于社会服务的发展。 20 世纪 50 年代末，美国的社会
25、工作学院一般将行政课程纳入课程表。 70 年代，社会行政课程大增。 1976 年社会工作行政的出版。 社会行政与其他社会工作方法的不同在于：个案工作、小组工作和社区工作基本上属于直接服务方法，其专业性更强；社会行政属于间接服务方法，它秉 承社会工作的理念，运用社会工作的方法，同时吸收其他管理知识和方法促进社会服务的开展。 四、社会行政在科学研究与实践的推动下发展 （一）公共行政研究对社会行政发展的影响 政府的行政也即公共行政，从政府职责的角度来看，社会行政是公共行政的组成部分。 1887 年，威尔逊发表的行政学之研究被认为是行政学的开端。他提出建立行政学即公共行政学，研究政府的公共行政不足。
26、1900 年，古德诺在政治与行政中也指出，政治是国家意志的表达，而行政则是这一意志的执行。 20 世纪 20 年代，一些学者反对将制定决策（政治）与执行（ 行政）分割开来。西蒙在行政行为认为，决策是行政的核心，决策具有普遍化特点，二者不可分割。在政策制定与政策执行的关系上，学术界一度出现对前者的重视超过后者的情况。基本看法是：制定政策是不同利益群体的博弈过程，在制定政策的过程中将利益表述出来并在政策中得到表达是最基本的，因此制定政策成为最重要的研究重点。 （二）管理理论的发展对社会行政的影响 从最初美国的泰罗的科学管理理论、法国的法约尔的一般行政理论、德国韦伯的科层制理论，到后来的行为科学学派
27、的管理思想、社会系统的组织观，再到 20 世纪 60 年代以后的组织 观。组织研究者从组织的目标、组织的结构、组织的过程、组织与环境的关系等角度研究了各种组织发展的规律。这些研究对社会工作的发展都有很大的影响。 第三节 社会行政与社会政策的关系 一、社会行政是社会政策的执行过程 （一）社会政策的含义 社会政策这一概念最先由德国学者提出。瓦格纳指出，社会政策是对分配领域中的问题采取立法及行政手段，以缓和问题的国家政策。费舍尔指出，社会政策是为了人类幸福而采取的行动措施的总和，其目的是调节收入或分配与平衡社会经济生活的负担。政策有广义和狭义之分。广义的认为，社会政策不是政府独有， 社会组织也可以有
28、自己的政策，这些政策是社会组织解决自身重大问题的行动规则。狭义的认为，政策就是执政党和政府为实现一定时期的路线和任务的行动准则。 社会政策就是国家以立法的形式确定，依靠行政手段实施，以提高国民生活质量、促进社会福祉的政策。 （二）社会行政是实施社会政策的行动 一项政策的落实和达到预定结果（政策目标）需要处理各方面的问题：如资源的筹集与配置、政策对象的划定、资源的分配与传递、相关各方面的协调等。社会行政的责任就是对实施政策的相关的人力、物力、财力及其他条件之间的协调工作。社会行政是一个 自上而下的推动，落实政策的过程，又包含了各方的参与。 - 5 - 二、社会行政是社会福利的传递过程 （一）什么
29、是社会福利？ 福利是指人的利益和需要得到满足的状态，既指个人，也指国家和地区。社会福利是指一个国家或地区的政府及社会组织通过帮助人们满足经济、社会、教育和健康需求，而使人们的生活得到改善、福祉得以增加的状况。目前有实行全面福利国家，也有非福利国家。 （二）社会福利的传输需要行政协调 社会财富从政府手中（或在非营利机构的掌握下），分送到需要人群的过程，即社会福利的传输过程，也是政府部门或非营利性机构和配置人力 、物力、财力资源，将其送至政策群体的过程。 没有社会政策，就没有执行和实施政策的行动。反过来，没有社会行政的过程，社会政策所企求的提高社会福利就只能处于理论状态，其政策目标就不可能实现。因
30、此，社会行政是社会政策的必然延伸。 三、社会政策与社会行政实施之间的关系 （一）社会行政的效果受社会政策的科学性及其他条件的影响 政策的制定要考虑到政策的实施及其行政过程，就是制定政策要符合社会实际。 （二）社会行政过程对实施效果的影响 在实施过程中，行政人员对政策的认同和理解直接影响着政策的执行。 第四节 社会行政的要件 一、社会政策 社会政策是社会行政的基础。社会行政就是实施社会政策的过程。没有社会政策，就不会有落实政策的组织和机构，就没有合法的动员起来的资源，也就没有针对性的实施行动即社会行政。 二、社会福利资源 资源是可以用来满足人们某种需要的东西，社会福利资源是可以用来改善或增进人们
31、的社会福利的资源。社会福利资源包括物质性资源和服务性资源。物质资源是以物质或资金的形式存在的。物质性资源一般具有占有的性质，即它们属于社会成员或组织、群体的。社会行政就是要通过一定的中介环节，将这些财富转移、传输 到政策认定的、有需要的人群中去。服务性资源是人们所需要的、可以解决自己困难的服务活动。服务性资源是通过人们的服务活动来传输和起作用的，这种服务性资源有的来自政府的财政安排，有的来自于志愿服务组织的招募。 三、社会服务机构 在现代社会，实施社会福利的组织系统有三个：非正式社会福利系统 ;正式社会福利系统 ;社会性的社会福利系统。非正式社会福利系统是由家庭、家族、邻里、朋友等初级社会群体
32、组成的、向其社会成员提供福利的系统。正式的社会福利系统是指由政府部门及其兴办的机构组成的福利传输的体系。包括政府的社 会福利的主管部门，也包括政府办的直接提供福利的机构。社会性社会福利系统，是由非营利组织承担主要的社会福利传输的系统。在任何社会，非营利性组织都发挥着重要的作用。 四、社会行政人员 是在社会政策执行系统和社会服务机构中从事政策实施设计和对服务活动进行协调、督促的人员。在整个社会服务项目实施的过程中，他们起着解释政策、制定具体的行动规则和服务标准、资源动员、协调各方面服务等职能。他们是社会行政职能的承担者，对有效地实施社会政策、实现政策目标负有直接责任。 社会行政人员有两部分组成：
33、一部分是政府系统实施社 会政策的推动者和政策实施框架的设计者；另一部分是与具体服务相连的行政人员，他们具体负责组织、协调服务活动，以促进服务的落实。 要想做好工作，社会行政人员的素质要求是非常高的。 五、社会服务人员 社会服务人员是直接将社会福利资源传送到政策对象手中的工作人员。他们的职责是解释政策、制定细则、组织资源、推动落实。还有协调各种关系的任务。社会服务人员处于行政人员和服务对象的中介位置。将政策变为服务的系统中，社会服务人员处于该过程的最末环节。 思考题： 1.试述社会行政的涵义 2.试析社会行政与社会政策的 关系 3.简述社会行政的要件 第二章 社会行政的层次、内容和功能 社会行政
34、是在不同层次上展开的，包括宏观社会行政和微观社会行政。 社会行政是包含丰富内容的过程，不同层面的有效的社会行政活动对于促进社会服务、完善社会政策具有重要的作用。 第一节 社会行政的层次 一、宏观社会行政 （一）宏观社会行政的含义：国家的社会政策经过立法过程而具有法律上的合法性，在这种合法性的基础上，政府才能动员各种力量去贯彻实施政策。在立法部门交给行政部门贯彻、实施过程中，相关部门还会制定与执行、贯彻政策的某些细则和说明，它 要解决的是结合实际情况进一步阐明该政策的目标与意义，明确政策的范围，指出贯彻和执行该政策的主要责任部门和相关责任部门，明确社会福利资源的来源及筹集方法，指明各相关部门之间
35、的关系及如何推动该政策的贯彻执行而开展的行政工作就是宏观社会行政。宏观社会行政不仅限于中央政府与社会政策有关部门的工作。地方也有宏观社会行政。简言之，宏观社会行政是指在政府的社会行政系统中和在大型非营利性组织中，从事政策的执行设计、为其建立条件及规则并综合性地推动政策实施的活动。 （二） 宏观社会行政的特征： 1.较强的政治性 2.广泛的协调 3.对政策 实施负有主要责任 4.运用权力系统推动政策实施 二、微观社会行政 （一）微观社会行政的含义：是指在政府或社会服务机构中比较接近于具体服务的基层从事的行政活动。 - 6 - 越具体越微观。微观社会行政一般出现在行政系统的末端，当某项活动接近整个
36、过程的末端时，就会出现微观行政。例如城市中街道办事处的某些筹划、支持困难群体的活动等。 （二） 微观社会行政的特征 1.实务性 以完成具体的任务为目标。 2.局部协调 3.部分责任 4.科层权利和其它方法并用 三、二者之间的关系 从性质上来看：宏观行政是在宏观 层次上，在更大范围内，面对复杂的情况对推行政策的设计、筹划和组织；微观行政则主要面对局部地区、具体问题。 从结构的角度看：宏观社会行政是对于实施某政策的总体设计和推动；微观社会行政则是微观设计和对实际服务的推动，它是宏观社会行政的延伸。 从功能上来看：宏观社会行政处理的是与政治相关的问题，是建构资源筹集和分配的总体格局，是建立政策实施中
37、的总规则；而微观社会行政处理的是与实施服务相关的具体问题。 二者相互依存，不可分离。 第二节 社会行政的内容 一、社会行政的任务 （一）行政学家的看法 威尔 逊认为，行政学研究的目的在于弄清两个问题：政府能够适当地和成功地进行什么工作？政府怎样才能尽可能高效率及用尽可能少的成本完成这些适当的工作。古德诺指出政府有政治和行政两种功能，指出行政与政策的相关关系，而行政是公共服务的总体，其职能是政府意志的执行和普遍利益规则的实施。 （二）法约尔的行政（管理）理论 法国学者和管理实践家，他较早以工业企业管理的实践为基础指出了行政的一般内容。他给行政下的定义：行政就是进行计划、组织、指挥、协调和控制。提
38、出了行政管理的十四条原则： 1.分工； 2.权威； 3.纪律； 4.命令统一； 5.指挥权统一； 6.个人利益服从全体利益； 7.员工报酬； 8.集权化； 9.权威分层； 10.秩序 ; 11.公平； 12.稳定地人事职位； 13.创造性； 14.团队精神。 （三）韦伯的行政管理理论 在“科层制”理论中提出，无论是现代政府、现代企业还是其它组织，应具有以下特征：1.实行劳动分工，明确规定每个人的权利和责任，并把这些权利和责任作为正式职责使之合法化； 2.各种职位按权力等级组织起来，形成一个指挥链或者实施等级原则； 3.根据通过正式考核或训练和教育而获得的技术资格 来挑选组织中的所有成员； 4.
39、所有担任公职的人员都是任命的，而不是选出来的； 5.行政人员是领取薪金的专职人员； 6.行政管理人员不是他所管辖的企业的所有者； 7.行政管理人员要遵守有关他的官方职责的严格规则、纪律和约束，而这些规则和约束普遍适用于各种情况。 （四）开放的行政管理 20 世纪 60 年代以后，开放的组织观逐渐成为主流观点。它将社会组织看作处于复杂的外部环境之中的，并与之不断发生交流和互动的次系统。组织管理不能仅针对内部分工与合作展开，还应该扩展到外部资源的获得、外部支持的建立等方面。 二、社会行政的过程 （一）行政管理的过程学派的观点 古利克的分工和协调原则，提出了有名的“行政过程模式”。 （二）社会行政的
40、过程模式 有学者认为社会行政（或社会工作行政）有以下程序组成：计划、组织、人事、指挥和沟通、督导训练、协调、预算和年度会计控制、政策控制、公共关系、报告、评估和研究。 （三）扩展的社会行政过程 有的将社会政策与社会行政结合起来，有的用社会政策涵盖社会行政。政策是粗的，而社会行政是很细的活动，实际上任何政策的实施以及结果的如何，都是社会行政的作用。 三、社会行政的职责 （一）美国社会工作协会 的规定 共有 18 条，是相当详细和整全的关于社会行政职责的规定。 （二）崔克尔对社会行政的看法 共有 8 条。 （三）赛瑞的社会行政职责观 共有 6 条 （四）社会行政人员的角色承担 第三节 社会行政的功
41、能 一、社会行政的社会效果 （一）增进社会福利 因为社会行政的基本职能是实施社会政策，促进向有需要的人群特别是困难群体、弱势群体传送福利资源，提供精神支持，提高他们的福利，进而也增加社会福利。社会行政是将社会政策变为服务的过程，其实质是在一定社会福利理念和政策指导下进行社会财富的再分配。 （二）满足弱势群体的需要 1.弱势群体的概念 也被称为脆弱群体或劣势群体，指的是在某一社会生活结构中处于不利地位的群体。 弱势群体是从社会竞争、社会利益分配的角度分析问题的，其相对的是强势群体。弱势群体在经济利益、政治权利方面处于较弱的地位，缺乏资源或获取资源的机会。这种情况主要是社会造成的。 脆弱群体是从应
42、付外界冲击能力的角度着眼的，即该群体承受外界冲击的能力脆弱，脆弱的原因既是生理性的，也是社会性的。 劣势群体强调的是某一群体社会处境、生存状态的恶劣性和解决该群体问题的急迫性，要改善 该群体低劣的生存状况则需要社会政策方面做出努力。 - 7 - 2.社会行政在满足弱势群体需要中的作用 社会行政不但在社会政策实施过程中，能够将弱势群体所需的福利资源进行有效地传送，而且还能够发展他们获取、利用福利资源的能力。 （三）促进社会公平及社会秩序 公平或公正是人类社会生活的基本价值。追求公平和公正是人们的共同目标。在任何社会中，不公平不公正的现象是普遍存在的。严重的不公平既会伤害那些遭遇不公平待遇的社会成
43、员的生活并影响其发展，又会损害社会秩序 。社会行政就是为了缓解和减少社会不公平和不公正的，并给予弱势群体 以有效的支持，这是符合现代社会的基本价值的。 二、社会行政的具体功能 （一）社会政策的实施和改进 社会行政将政策化为社会的行动，处理机构与环境的关系。 社会行政将较为笼统的政策具体化，确定具体的政策对象和范围，逐步到具体的人。 同时还有完善政策的功能。 （二）提高机构服务效率 社会行政就是对机构内部关系的设计、协调和控制，通过社会行政的努力去有效地实现政策目标。 （三）技术层面的功能 进行具体的调查，了解服务对象的需要、当地的社会结构、文化及其社会特点。 建立具体的工作制度和标准并使之制度
44、 化。 在工作中的检查、督促和指导。 最后的评估。 思考题： 1.简述社会行政的层次 2.简述社会行政人员的职责 3.论述社会行政的功能 第三章 社会行政体制 社会行政体制是国家或权力机构实施社会政策的制度化架构，是国家公共行政管理体制的重要组成部分。 本章将在介绍社会行政体制基本概念和基本内容的基础上，分析比较世界上不同类型社会行政体制的构成和特点，最后是对中国社会行政体制的概括和总结。 第一节 社会行政体制的构成 一、社会行政体制的含义及建构原则 （一）社会行政体制的含义 对“行政 体制”的概念，学界有不同的理解。 “ 行政体制”是一个系统概念，它包括了行政机关的设置、权力的划分及运行等内
45、容。社会行政体制是指国家或权力建构实施社会政策的制度化的架构，它包括了政治制度、福利体系、组织体系等内容。 （二）社会行政体制的建构原则 1.政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都可以。 2. 社会服务是政府职责中的一个特定领域。 3.社会服务行政应集中于一个独立的部门。 4.不论采取何种行政体制，社会服务领域内的工作乃至和其他部门的社会性计划，在计划方面和执行方面 都要相互协调配合。 二、社会行政体制的基本架构 社会行政体制的基本架构包括社会政策和社会立法、组织机构、人员管理、经费管理等。 （一）社会政策与社会立法（二）组织机构（三）人员管理（四）经
46、费管理 三、社会行政体制的影响因素 （一）国家政治制度（二）经济发展水平（三）福利资源募集方式（四）社会工作的专业化水平 第二节 社会行政体制的类型 “ 福利体制”或“社会行政体制”的概念是由丹麦社会福利研究专家艾斯平 -安德森在其经典著作福利主义的三个世界中首先提出和使用的。较早对社会福利制度作比较研究的是社 会政策学者维伦斯基和勒博的工业社会与社会福利（ 1958）著作中。 1974 年社会行政学大师梯特马斯在社会政策著作中将福利国家模式分为三种理想类型，即剩余福利模型、工作能力 -成绩模型和制度性再分配模型。 1990 年，艾斯平 - 安德森将福利体制分为三大类型：一是“自由主义”福利体
47、制，去商品化程度低，低收入者依赖国家。包括美国、加拿大、澳大利亚等。二是“保守主义”福利体制，中等程度的去商品化程度。主要代表是德国、法国、意大利等。三是“社会民主主义”福利体制，高度去商品化，普及式的政府给付，高度均等的给付 水平。如挪威、丹麦、瑞典等。 一、英国的社会行政体制 （一）英国社会行政体制的性质 “ 自由主义”的鼓励体制 特点：去商品化程度最低，而分层化程度则比较高。 在福利制度上安排更多地贯彻市场交易原则，使获得福利保障或福利供给的条件十分苛刻。 因此，自由主义的社会行政体制社会福利保障水平不高，其福利支出水平也相应较低。 （二）英国社会行政体制的构成 1.社会福利政策与法规
48、2.社会工作行政组织 3.社会福利经费 4.社会工作者制度 （三）社会行政体制的演变及其对社会行政的影响 1.新自由主义社会福利制度改革及其对社会行政的影响 2.“ 第三条道路” 的社会福利制度改革及其对社会行政的影响 二、美国的社会行政体制 （一）美国社会行政体制的性质 属于典型的自由主义的福利体制。在这种体制中居支配地位的是不同程度地运用- 8 - 经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的普救式转移支付或作用有限的社会保险计划。 这种体制非商品化程度最低，社会权利的扩张受到有力的抑制，建立的社会秩序属于分层化的类型。 （二）美国社会行政体制的构成 1.社会福利政策与社会立 法 1935 年的社会保障法 2.社会行政组织 分为联邦和地方组织 3.社会福利经费 大部分由联邦政府出资 4.社会工作者制度 有完善的
