1、1国外灌溉用水管理经验启示探讨摘要：本文认真对国外发达和发展中国家灌溉用水管理进行了研究分析，并提出了自己的建议和思考，以期促进我国灌溉用水管理的进步。关键词：国外；灌溉用水管理；经验；启示 中图分类号：S723.6 文献标识码： A 文章编号： 1 发达国家的灌溉用水管理 1.1 法国 法国的水资源总量为 1010 亿 m3，人均水资源占有量为 3300m3。法国水管理的特点是由国家、流域管理委员会、水协会和地方水管理公司共同参与管理，除了灌溉硬件设施比较完备外，灌溉服务体系和管理体制也十分完善。在现有 238 万 h?灌溉面积中，111 万 h?为现代灌溉面积，占总灌溉面积的 47%；喷灌
2、面积 89 h?占现代灌溉面积的 80%。 法国灌溉管理十分重视水资源的综合利用和效益的发挥，并严格遵守国家水法和在充分协商基础上制定的用水合同。法国灌溉用水管理有以下三种模式： 第一是协作管理模式。用水户组成用水协会，协会统一使用和管理所有的灌溉设备、设施，以及维修和更新。协会章程中对如何使用和管理作出了明确的规定。协会的平均规模是每个协会有 75 个成员和 250 h?灌溉农田。目前在法国南部有 1/3 灌溉农田采用了这种管理模式。 2第二是区域开发公司管理模式。该模式适用于规模较大的灌溉地区。区域开发公司是为了开发法国南部而设立的，由开发公司管理管区内地灌溉设备，并为管区内的农户提供灌溉
3、用水。全国现有 5 个区域开发公司，其中 3 个公司直接管理了 27.5 万 h?灌溉农田的设备，并为由用水协会和单个农场管理的 9 万 h?灌溉农田供水。 第三是单个灌溉工程管理模式。该模式是农户自给自足的灌溉管理方式。农户依靠建立在自己农场内的小水库或地下水，或直接从河流引水灌溉，而不与其他农户或机构发生直接的关系。法国有 120 h?灌溉农田采用这种管理模式。 1.2 美国 美国幅员辽阔，地理、气候条件在不同地区间差异明显。除西部大部分是干旱地区外，全国其它地区雨量充沛而且分布比较均匀，平均年降雨量为 760 毫米。2000 年美国农业用地为 4.183 亿 h?，其中耕地面积约为 1.
4、79 亿 h?，人均 0.62 h?耕地中可灌溉面积为 1999 万 h?，其中1111 万 h?为沟灌，占灌溉面积的 55.b%，喷灌和滴灌面积占灌溉面积的27%。 灌溉是美国西部经济发展的基础，而用水者参与灌排系统的运行和管理在美国有着较悠久的历史传统，距今己长达 100 多年。约 100 年前，加利福尼亚州议会颁布了一系列法律，规定灌区归用水户所有，并负责运行管理，应使灌区实现最大程度的经济自立。在实际操作过程中，灌区从政府所有的水库或干渠买水时仍享受政府补贴，无法真正做到经济自立。 3美国的灌区属非营利性组织，灌区的建设资金主要来自财政资金。工程立项前首先由受益地区用水者提出建设申请，
5、由垦务局对可行性进行研究，认为可行后再报国会批准，安排资金。建设资金由联邦政府和州、市政府分担，其中联邦政府负担 2/3。灌区在规划时非常注重水资源多目标综合开发利用，根据防洪、发电、供水、灌溉和保护生态环境等分项工程性质和效益情况，政府采用不同的投资政策。经营性的水力发电要还本付息，纯公益的防洪、保护环境和生物多样性建设所需投入以及运行管理费用全部由政府承担。兼有公益性和经营性的灌溉工程建设所需资金由政府借款，灌区通过水费和其它经营收入分年偿还，还款期限为 40-50 年，不计利息。借款未还清以前，灌区设施所有权归垦务局，还清借款后，产权移交给灌区。 美国各个灌区水费并无统一的标准，完全由自
6、己核定。但原则上水费要补偿包括折旧(归还贷款)在内的全部成本。但实际上农业水费往往做不到按成本计收。解决农业水费无法偿还借款问题的出路是用灌区发电和城市供水等经营收入弥补。如果还不足以偿还借款，则通过地方议会专门立法，向当地居民征收财产税来解决。 2 发展中国家墨西哥的灌溉用水管理 墨西哥国土资源辽阔，面积大约为 200 万平方公里。其中有 75%以上的国土为干旱和半干旱土地，在超过 40%的国土上，每年的降雨量在 500毫米以下。就整个农业生产而言，灌溉发挥着至关重要的作用。在农业部门内部，灌溉土地贡献了全部农业产值的 50%左右，并且大约有 70%的农业出口由灌溉土地产出。灌溉土地的生产力
7、是靠雨水耕种的土地的 2.34倍(Espinosa de Leon andTrava Manzanilla,1992)而灌溉土地的农业产值是靠雨水耕种土地的 3.2 倍(Comisidn Nacional del Agua,1996)。从 1926 年到 1934 年，墨西哥建立了全国最大的公共灌溉地区(ComisionNacional de Irrigacion,1940)。到 1960 年，其灌溉土地面积达到了 430 万 h?(Trava,I 994)。灌区灌溉体系由政府的灌溉机构进行管理和运营，而水利设施的使用者则很少参与这个体系的运转和维护活动。 灌溉地区的管理费用、运营和维护费用最
8、初由政府和农民共同承担，后者通过缴纳水费来承担费用。随着时间的推移，水费在灌溉运营和维护费用中占的比例降低了，由 20 世纪 50 年代早期的 95%下降到 20 世纪80 年代早期的 20%以下(Espinosade Leon and Trava Manzanilla,1992)。由于资金短缺，灌溉地区的灌溉设施缺乏维护，导致了农业产量的下滑和基础设施的年久失修。为了解决这个问题，墨西哥政府从 1989 年开始进行灌区管理改革，其内容是将水资源的管理权从国家水资源委员会(CNA)转交给用水户协会(Johnson,S.H.III,1997)。这项改革进行得非常迅速，到 1996 年底，全国 3
9、30 万 h?的国有灌溉土地中，88%以上的水资源管理权被转交到联合管理机构。由用水户所缴纳的水费(在 1995 年己经超过了 1.8 亿美元)不但维持着用水户协会的运转和维护，并且还维持着大部分灌溉工程设施的运转和维护。 墨西哥灌溉管理权的转移是围绕灌溉模块的创建而建立的，灌溉模块由用水户协会负责运营。国家水资源委员会将大部分的维护设备转让5给了灌溉模块，灌溉模块就拥有了所需的设备来维护它们各自的沟渠和排水沟。对农民来说，获得灌溉维护设备是他们接受政府灌溉管理权转移计划的强烈动机。由于灌溉模块的运转完全依靠使用者支付的灌溉服务费用，如果使用者不支付他们的灌溉服务费用，那么灌溉模块就无法维持运
10、转。所以，大部分灌溉模块的灌溉服务费用的收取率大约在 100%左右。虽然自灌溉管理权转移以来水费对于生产的成本增加了，但其在总成本中所占的百分比依然在 3%到 8%的正常范围内(Johnson,S.H.III,1997)。截止到 1996 年 12 月，在灌溉管理权转移计划的实施下，墨西哥有 292 万 h?的土地被转移给 386 个灌溉模块，创建了 8 个有限责任协会(SLRs)，这 8 个 SLR 覆盖了超过 85.5 万 h?的灌溉土地(ComisionNacional del Agua,1996)。另外政府创建灌溉体系使用者协会(ANUR)将各个灌溉模块聚集在一起，起到沟通官方与模块，
11、为这些灌溉模块获取银行贷款和技术援助的作用(Palacios-Valez,1995)。 墨西哥灌溉管理权转移改革实施以来，成果显著。改革的实施使得这些灌溉地区拥有了更为稳定的财政形势。尤其是在 1995 年的金融危机中，当年墨西哥政府几乎没有向它的一系列代理机构(例如国家水资源委员会)提供灌溉体系的运营费用预算，完全由用水户提供的资金使各个灌溉模块正常运营。墨西哥目前所遇到的主要挑战是，怎样理清用水者协会的合法水权，以及需要进一步开发水市场，提高水资源的利用效率。 3 经验与启示 用水户自主管理灌排区在发达国家的成功实践，及许多发展中国家正在大力推行用水户参与灌溉管理的做法均表明，建设用水户自
12、主管理6灌排区促进农民参与灌溉管理是当今世界水利事业发展的趋势和潮流。 国外用水户参与灌溉管理是指用水户全面参与各级灌溉管理，包括灌溉工程的规划设计、施工、建设监理、融资、规则制定、运行维护、监测评价等，也就是说用水户不仅要参与决定基础工程的设计，而且还要参与决定协会体制的设计，如组织形式、功能等。而从前面几个案例中我们可以看出，保证用水户成功参与灌溉管理整个过程的主要因素为：健全国家政策和法律支持体系，选择因地制宜的实施模式及协会的类型(钟玉秀，2002)。 3.1 健全国家政策和法律 用水户参与灌溉管理需要国家创造一个宽松、有利的政策环境，建立健全完善的法律法规体系以及相关的政策措施。国家
13、政策主要是指政府制定的鼓励用水户参与灌溉管理的政策。一般包括鼓励用水协会承担小型田间灌溉工程的运行维护管理，并允许将此类工程设施移交给用水协会。国外用水户参与灌溉管理的法律体系主要有三个层次，一是国家层面上的现行法律法规，明确用水户协会作为法人实体享有的权利与义务；二是用水户协会自己制定的组织制度和章程，具体规定会员资格、组织结构和内部管理、运行维护、水费收支、用水户协会的清算等；三是用水户协会与灌溉机构之间的转让协议，具体规定协会和灌溉机构双方对拟转让的灌溉设施的权利、责任和运作方式等。 3.2 选择适当的协会类型，明确协会的性质 不同国家和地区的经济结构、发达程度和灌溉形式决定了灌溉协会的
14、类型和性质。在经济较发达、灌区规模较大的国家，灌溉协会一般经7济实力较强，规模也较大，拥有属于自己的专用灌溉设备并能雇佣一定数量的专业工作人员。如墨西哥、日本、土耳其、阿根廷和哥伦比亚等国家，其灌溉协会规模大，属于自我服务的合作社，很多职员都是雇佣的专业人员，协会能够从所收水费中以现金形式按一定的比例支付雇佣专业工作人员的报酬。相反，如果灌区规模较小，经济发展相对落后的国家，其灌溉协会规模也小，经济不能实现自立，管理存在较多问题。这种协会所辖灌溉面积较小，工作人员多是来自用水户的义务工，协会无力依靠收取的实物性水费支付外来专业工作人员，因此很少雇佣专业灌溉管理人员。如菲律宾灌溉协会就属于这种性
15、质。因此，各国在确定灌溉协会的类型和性质时要时基本国情和本地实际情况而定，不能贪大求洋，盲目照搬。 3.3 选择适当的实施模式 每个国家实现向用水户参与管理制度转变的方法有所不同，但可以归纳为两种，一种是“自上而下型” ，另一种是“自下而上型” 。 “自上而下”实施模式是政府利用自己的行政权利，以文件、行政命令等形式，对用水户进行说服教育，通过参与管理理念的灌输，使其相信灌溉管理转移是一项积极的改革，有利于用水户保障自身利益，提高用水和经济效益。哥伦比亚、墨西哥、土耳其等国家在灌溉管理移交过程中采取的就是这种方式。这种方式速度快，但成本比较高，可持续发展性不强。“自下而上”模式则更加强调尊重用
16、水户的意愿，通过分析他们的需求，了解他们需要什么样组织形式，需要政府提供那些帮助和支持，并充分宣传发动，通过参观、学习和对比，切身感受实施灌溉管理移交能给自8己带来什么样的变化。菲律宾采用的就是这种方法，这种方法一般说来比较经济，而且具有较强的可持续性，近来收到越来越多的国家和国际组织的推崇，但过程比较慢。 虽然用水户参与灌溉管理已取得了明显成效，但从一些国家的实施情况看，还存在着水权不明晰、运行资金短缺、工程修复更新缺乏政策保障等问题。要想让参与式灌溉管理模式在我国发挥效益，这些问题就必须引起足够重视，并针对我国国情予以妥善解决。 参考文献： 1张庆华，姜文岱.农民用水协会建设与管理M.北京:中国农业科学技术出版社，2011 2季远华.我国农民用水户协会发展善及努力方向J.中国水利，2009(21).
