1、1国际海上通道安全保障特点与中国战略对策党的十八大报告提出“建设海洋强国”的战略目标，而保障国际海上通道安全是实现这一目标的途径之一。交通运输部原副部长徐祖远也曾强调中国作为非军事强国和海运需求量最大的国家，在风云变幻、突发事件频发的世界，保持对海运的控制力和海运通道安全具有十分重要的战略意义。交通运输部水运局局长宋德星强调“保障国际海运通道安全的能力”是中国建设航运强国的一个基本特征。目前来往中国的船舶要经过长期不稳定的海湾地区以及通过马六甲海峡、霍尔木兹海峡、巴拿马运河、苏伊士运河等咽喉要道，海上安全形势严峻：一方面面临着地缘政治和海洋大国遏制等传统安全威胁，另一方面索马里海盗、海上恐怖等
2、非传统安全威胁日趋严重，海上安全形势不容乐观。对此中国应高度重视，根据国际海上通道安全保障的特点，采取相应的战略对策。 国际海上通道安全保障特点 根据目前国际海上通道面临的各种威胁，其安全保障具有如下特点：一是强调全程性。美国海权论鼻祖马汉指出：“整个航行期间，国家对船舶的保护，必须护送至尽可能远的地方。 ”因此加强海上通道安全“既要考虑始发，也要考虑到达，还要考虑中途。既要考虑点，也要考虑线，还要顾及面。 ”为此就要对航运经营活动的全过程进行安全管理，“就船舶运输来讲，现代安全管理要求从装货、航行到卸货以及运输过2程中的一切活动的各个阶段，对影响运输安全的技术、管理和人员的因素进行控制” 。
3、 二是强调全员性。海上通道安全涉及到国家各有关管理部门、航运企业以及船舶等各类管理人员和船员，船舶安全与否取决于谁来管理船舶和配备什么样的船员，因此必须强调人在安全管理中的作用，充分调动人的积极性，做到人人重视安全，人人参与安全，人人监督安全，全员参加安全管理，以达到最佳安全状态。 三是强调综合性。学者陆忠伟认为维护“海上通道安全不能仅将眼球盯在海上 ，还应注意沿海、海空等各个层面，实际上是一个立体的安全概念。 ”傅梦孜则强调：“海上通道安全与陆上安全能力紧密相关，没有陆地的有效配合，临海国家对海上通道安全的控制是有限的。”蔡梅江也指出：“陆上的安全将为海上安全创造条件，而陆上的不利因素可能在
4、海上运输途中发展成为重大安全隐患。要做好海上安全，我们必须考虑海上运输的两头，从源头做到防范。 ”因此必须采取综合配套措施，通过制定军事安全政策、海事安全政策以及多边和双边合作等综合手段确保海上通道安全。 四是强调系统性。 “海运通道是由装船码头、海运航线、海运船队、运输组织、卸船码头和配套岸上存储设施组成的有机系统。在供需关系稳定的情况下，通过海运船舶沿海上航线将货物由供应地码头运至进口地的岸上储存设施。因此“在一个完整的海运体系中，与海上通道连成一体的还有出海口、港口、船队等配套设施的建设” ，这些都是海上运输所必须依赖的关键环节。它们相互依存，构成了一个完整的营运系统。3只有整个系统各环
5、节都能正常运行，海上通道才能真正安全。 五是强调复杂性。首先，海上通道种类复杂，不同的海上通道安全需采取不同的保障手段。其次，海上通道涉及对象复杂，如船籍国、所经海域管辖国、船员所属国、船上货物所有权及所属国等等。再次，影响海上通道安全因素复杂，既有传统安全因素，也有非传统安全因素；既有自然因素，也有人为因素；既有外部因素，也有内部因素。最后，保障海上通道手段复杂，涉及到政治、经济、军事、外交、管理等各个领域。 六是强调相对性。安全标准和安全水平是随着一国经济和社会的发展程度逐步提高的。从海上通道安全角度来看， “海洋的广阔性、复杂性及地理、气候和人为因素，即使一国拥有绝对的主控能力，这种能力
6、表现在对海上的控制时也总是间隙性的。因此海上通道安全更是相对的、充满着不确定性和不可预测性” ，对此要有清醒的认识。 七是强调持续性。海上安全威胁具有长期性， “国家海上贸易不是一次性或几次性的，海上通道安全必须要从长久使用、持续使用上考虑” ，建立保障海上通道安全的长效机制。 中国保障海上通道安全的战略对策 根据上述特点并考虑到国际与国内、历史与现实以及主客观因素等方面的影响，中国在加强海上通道安全保障能力建设方面应注意“十结合”： 第一，要注意安全生产与国家安全相结合。一方面要着眼于海上运输的安全生产，通过有关主管部门和航运企业等方面的有效管理，尽量4减少海损事故，特别是防止重大海难的发生
7、，确保人命、财产和环境安全。另一方面近年来海上国际竞争日趋激烈，对世界海洋的安全与稳定提出了更高的要求。另外，海上恐怖主义、海盗、地区冲突和动荡等各种因素对海上通道安全的威胁也越来越严重，海上安全在国家安全战略中的地位和作用日益上升。面对着国际海洋秩序及其斗争方式和手段的深刻变革，对海上通道安全的认识也应不断提高，把它提到国家安全战略的高度。 “一个国家要真正维护国家的安全，绝不能仅仅着眼于主权管辖范围内的领土、领海或领空，而应放眼于海上通道、能源供应线和公海航行的安全。 ”因此“海上安全通道属于国家安全范畴，与国家利益紧密联系在一起，是国家安全及发展战略重要组成部分。对于依赖海上通道的国家，
8、确保（单方或多方）海上通道的安全应上升到国家战略层面，为经济发展提供强有力的外部空间与依托。 ” 第二，要注意安全与发展相结合。 “关于适航船舶的技术标准问题历来是发达国家与不发达国家为本国争取利益的焦点问题。 ”因此一方面中国船队是在经济全球化、航运国际化的大形势下从事国际海洋运输的，要提高国际竞争力就得按国际“游戏规则”行事，船舶技术状况、海员素质、船舶安全管理等方面就必须符合国际海事组织设立的安全标准和国际安全公约的规定，与国际接轨。但另一方面考虑到中国经济发展水平，海上通道安全保障要树立和坚持科学的安全发展观，弄清楚“安全了才能更好地发展，发展了才能更加安全”的辩证关系，应随着生产力发
9、展和技术水平的逐步提高，与时俱进地逐步提高安全要求和安全水平，使安全水平与发展水平相互促进、共同提高，即“以安全保障5发展，以安全促进发展，而不让危险阻碍发展，不让事故影响发展，尽可能减少发展中的人命损失，尽可能降低生产中的安全成本。 ” 第三，要注意点与线安全保障相结合。海上通道漫长，要想在安全方面进行全面保障可以说困难重重，难以顾全或者说根本做不到。因此为避免力量分散，必须突出重点，抓住咽喉要道的安全保障问题。不过在咽喉要道上采取行动须小心谨慎，特别是有关的军事行动，这是因为“海上战略通道多处于战略航线上的要道和咽喉之处，在此海域的任何一个军事行动都可能会触及到一些国家和地区的战略神经 ，
10、引起国际社会的高度关注。 ”当然紧抓海上战略通道安全保障问题，也不能忽略其他海域的安全问题， “海上通道安全，涉及面广，其范围必然要超越纯粹的通道概念，尤其应考虑到各种船只的活动区域如出入港、其他非固定航线、航线外的广大水域等。 ” 第四，要注意近海通道与远洋通道安全保障相结合。 “大量数据表明，离岸 10 海里左右的海域最易发生海事，原因除了由于航道条件不好及绝大部分的浅滩、暗礁、沉船等碍航物都分布在沿海区域，造成船舶操纵困难发生事故外，另一个重要的原因是沿岸海域船舶通航密度大，船舶发生碰撞事故的机率增大。 ”因此首先要保障近海通道安全，这是保障远洋通道安全的一个重要组成部分，也是保障远洋通
11、道安全的一个必要前提。 第五，要注意总结历史宝贵经验和吸收外国有益经验相结合。一方面新中国成立以来特别是改革开放以来，中国高度重视海上通道安全问题，并采取许多保障措施，从建国初期冲破以美国为首的西方敌对势力6对新中国的海上封锁与禁运到目前中国海军护航防范和打击海盗等都留下许多宝贵的历史经验，应该进行科学总结作为今后提高海上通道安全保障能力的借鉴。另一方面还应不断学习和吸收西方发达海洋国家在保障海上通道安全方面的有益经验，取长补短，为我所用，丰富中国海上通道安全保障的战略思想。 第六，要注意直接手段和间接手段相结合。实际上维护海上通道安全的手段和方式多种多样，既可以采用直接手段，也可以采用间接手
12、段。如为了保障印度洋航道安全，直接手段可派海军舰艇编队赴亚丁湾进行护航，防范和打击海盗。间接手段可寻找替代马六甲海峡的其他通道，开拓从中国大西南到印度洋的入海口等，这些都可降低海上通道面临的风险。 第七，要注意硬实力与软实力建设相结合。硬实力一般来说是有形的、物化的和可量化的，如港口、船舶、海军力量等。软实力一般来说是无形的、不可物化和不可量化的，如航运安全文化、科技、法规、管理等。 “硬实力是软实力的有形载体，而软实力则是硬实力的无形延伸。”两者相互促进，相得益彰，因此应把两者整合起来形成“巧实力” ，从而在海上通道安全保障中发挥最大作用。 第八，要注意治标与治本相结合。比如拿防范和打击海盗
13、问题来说，派海军护航只是一种暂时举措，并不能从根本上解决问题，海盗行为的发生和绵延不绝具有复杂的原因，需要从政治、经济、军事、外交、法律等多个领域采取措施，多管齐下，综合治理，才能收到实效。不铲除产生海盗的根源，是没有可能最终消灭海盗现象的。再比如防范和打击7海上恐怖主义也是如此， “海上恐怖主义的防治是一个综合问题，它既涉及法律机制的变革，又涉及经济合理性的考量；既需要各国加强政治上的合作，又涉及相关技术的革新。只有对相关因素进行综合考虑，才能建立科学的海运安全制度，以有效地保障海运的安全。 ” 第九，要注意长效机制与应急机制相结合。安全是永恒的主题，因为危险是永远存在的，因此必须注意海上通
14、道安全保障和风险防范的长效机制建设，安全问题必须始终高度重视，常抓不懈。而另一方面威胁海上通道安全的因素特别是非传统安全因素的出现又常常具有突发性，要求具有快捷的组织反应和健全的救援体系，因此还必须抓好应急机制建设，做好应对各种突发事件的预案，特别是要完善反海盗应急机制和海上溢油应急处置机制，加强搜救物资储备，并通过演习熟悉应急程序和步骤，不断改进和完善预案，以达到实战的目的。 第十，要注意近期目标与长远目标相结合。由于海上通道安全所面临的威胁既有现实直接威胁，也有潜在安全隐患，因此确保海上通道安全要把近期目标与长远目标结合起来，首先要保障中国所直接面对的太平洋海上通道的安全，特别是要冲破美国
15、及其盟国对中国的岛链封锁，全面打通中国的出海通道。在此基础上，随着中国利用印度洋海上通道的增加，中国应从传统的太平洋战略转向实施“两洋战略” ，大力加强印度洋海上通道的安全保障。 “面对着被西方发达国家早已挤压的战略空间和海上通道受制于人的不利局面，中国应当及时大胆地提出拓展太平洋通道、辟建印度洋通道的两洋出海战略构想。 ”而且随着全球变暖，在未来北极航道有可能全年全线贯通，中国应未雨绸缪，全面做好开辟和利8用北极航道的各种准备工作，以便在这条世界经济新走廊上能占有一席之地，掌握全球贸易的主动权。 “长风破浪会有时，直挂云帆济沧海” 。我们相信，通过各方面的努力，中国海上通道的安全保障能力一定会不断地提高，为中国从航运大国向航运强国顺利转变保驾护航！ （基金项目：2013 年度国家社科基金重大攻关项目“中国北极航线战略与海洋强国建设研究（13&ZD170） ”；2013 年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“世界主要海洋国家涉海管理体制及海上执法力量建设研究（13JZDH040） ”； 2012 年度教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“中国与邻国海洋权益争端问题的国际法理研究（12JZDH048） ”；2013 年度辽宁省社科规划基金重点项目“东北亚海权问题研究（L13AGJ001） ”。 ） （作者单位：大连海事大学）
