1、1土地用途管制制度在耕地保护中的作用及改善【摘要】耕地是土地资源中最重要、最珍贵的部分，对人类的生存和发展有着其他生产资料无法替代的作用。保护耕地就是保护人类的生命线，耕地是涉及国家粮食安全、社会稳定、经济安全和生态安全的重要资源，切实保护耕地，实现耕地资源的可持续利用，是保护国家经济安全及实施可持续发展战略的先决条件和基本保障。 【关键词】土地用途 管制制度 耕地保护 我国耕地资源相对短缺，经济发展对耕地需求不断增加，后备资源不足，耕地退化严重，形势非常严峻。建国后的最初十年，我国耕地面积呈上升趋势，随后便一路滑坡，尤其是改革开放以来，随着可开垦土地的不断减少以及经济的飞速发展，经济发展与耕
2、地保护之间的矛盾日益突出。近年以来，全国国内生产总值以 10.2%的速度增长，与此同时，耕地面积每年减少约 450 万亩。也就是说，GDP 每增加一个百分点，全国耕地约减少 45 万亩。每一轮的经济发展热潮，都伴随着耕地的大量流失。在这种情况下，能否制定和实施严格有效的耕地保护政策，是保证耕地永续利用、关乎生存发展的重大命题。针对一些地方任意出台土地优惠政策、滥用土地管理权限、乱批滥占耕地等问题，国家指出，要实行最严格的耕地保护制度，遏制乱征滥用耕地的现象，中央并决定对国土资源系统实行省级以下垂直管理体制。 土地用途管制是合理利用土地、有效保护耕地的重要手段。耕地自2身的特性和人类生存和发展的
3、本能要求，使得对耕地用途实施管制显得既迫切又必要。首先，我国耕地数量有限，必须对耕地用途进行管制。其次，将耕地用途改变后，如果耕作层遭到破坏，将很难再恢复为耕地。第三，由于相对而言，非农建设用地能够带来较高的经济收益，在比较经济效益的诱惑下，近年来耕地锐减之势日益严重。实行耕地用途管制，是当前规范土地市场行为和保护耕地不得不采取的措施。 我国耕地用途管制分为限制转移管制和许可转移管制两种。限制转移管制是指依据土地利用总体规划，划定一定数量的农用地主要是耕地作为特殊保护的区域严格加以管制。对这类特殊保护的区域，不得进行任何形式的转用，若要转用，必须履行严格而又特殊的审批程序，并缴纳高额补偿费用用
4、以再造同等数量、质量的农地，以保持农用地保有量的平衡和稳定。许可转移管制是指根据规划的布局，在一定条件的限制下，允许一部分农地进行规定用途的转用。主要包括农用地内部转移管制、农用地向非农用地的转移管制、耕地后备资源的开发转移管制等。 虽然土地用途管制制度对土地的用途作了严格的规定，并同宪法，刑法等法律联系在一起，对严重违反国家耕地保护基本国策的行为给予刑事处罚。但在巨额利润的驱使下，一些官员和不法开发商不顾法律与农民百姓的权利，乱占耕地，私自圈地，占而不用，浪费现象及其严重。在这种情况下，法律成了一纸空文，无法保障农民最基本的合法权益。 耕地保护政策作为一般政策，存在诸如政策体系不够完善、保护
5、手段不够健全、运行机制不够合理等问题。作为公共管理政策，则存在外部性、市场失灵、政府失灵等公共政策特有的问题。 3从表面上看，耕地保护与社会发展所处的阶段以及外部环境有关，但根源则在于耕地保护政策的不当。换言之，根源于市场经济转型时期的制度缺陷。面对耕地日益减少的严峻形势，确有必要重新检讨耕地保护政策。对现有的土地用途管制制度进行有效改善： 一、加强和改善政府在耕地用途管制中的作用 政府不是万能的，必须正视市场经济条件下政府行为的经济人特征，把握好政府干预的范围与内容，发挥市场机制的主体性作用，政府干预只起弥补市场缺陷的作用。耕地保护也要讲究投入与产出，按经济规律办事。市场经济条件下，市场是资
6、源配置的基础。对于耕地这种本质是公共财产的资源，则应该强化政府的宏观调控机能。随着市场经济的发展，耕地保护的功能应逐步转向耕地利用的调控、引导和监督，减少直接干预。经济过程与政治过程是相互联结的，政治过程的缺点必将对经济产生不良的影响。因此，政府要规范在耕地保护中的行为，切实转变职能，减少干预范围，优化行为方式。政府在耕地保护中的定位，应当更多地表现在提高管理水平，提供优质高效服务等方面。 政府在市场经济条件下对土地的干预，应主要集中在以下方面：对于粮食安全、生态安全和社会公共利益的土地资源，如耕地、林地、湿地、自然和人文遗迹所在地、环境敏感地区土地等，要进一步加强保护；对用途难逆转的土地，如
7、城镇、工业园区、农村居民点用地，要对用地总规模和布局进行严格控制；对用途可逆、易随市场情况变化的土地，如农业内部结构调整用地等，主要由市场调节，同时做好政策引导；对于主要由政府投资实施的项目用地，如政府投资的土地开发整理复垦和4基础设施项目用地等，则要搞好用地的配置和组织。 二、进行体制改革集权与分权 土地管理专门机构的设置对耕地保护有着重要的影响。在国家各级土地管理局成立前，我国耕地出于失控状态，耕地流失情况严重；土地管理机构成立后，耕地失控的势头从根本上得到控制。自设立土地管理机构以来，我国一直采取中央和地方政府分级管理的体制，而中央和地方在耕地保护上的认识却并不一致。对于耕地保护，对方政
8、府想的是“无工不富” ，认为应该牺牲耕地换发展；而中央更多想到的是“无粮不稳” ，必须保护耕地，实现中国的可持续发展。无粮不稳、无工不富的矛盾，反映出中央政府与地方政府在处理吃饭和建设用地需求上的认识错位，反映出宏观上要控制和在微观上反控制的冲突。国外一些国家在步入现代化的初中期，是经历过牺牲耕地换发展阶段的，而中国的国情不允许这样做。 耕地保护难在哪里？调查表明，占用耕地的主要原因在于地方政府违法，特别是县乡镇政府违法批用土地的现象非常突出，查处的难度也很大。我国长期实行的土地分级限额审批制度，绝大部分土地管理权力在地方，并主要集中在市、县，国家对国有土地的所有权和集体土地的管理权无从体现。
9、市、县作为相对独立的利益主体，主要考虑的是本地经济的快速发展，这是导致土地利用长期失控、耕地大量减少的根本原因。另外建设用地审批程序繁杂，环节多，时间长，效率不高，许多招商项目因此受到影响，这也是导致未批先占用耕地的重要原因。耕地处分权力过分集中，中央和地方在耕地保护问题上的利益不一致，以及地5方政府在保护耕地方面只有义务没有权力，这些因素都影响了地方在耕地保护上的积极性。土地管理部门对地方政府的土地利用行为缺乏应有的制约作用，以“块块为主”的管理体制也阻碍了统一有序的土地市场的形成。因此，要寻找合适的利益平衡机制，发挥中央 与地方两个积极性。分级管理的土地管理体制从运行情况看，保护耕地的效果
10、并不理想。各级土地部门作为地方政府的一个职能部门，其行为受到本级人民政府的制约，这种权利制衡直接导致土地管理权流于地方政府。而地方政府并非是土地的真正所有权人，对土地的收益和损失难免产生短视和漠视行为。 建立有利于耕地保护的土地管理体制，从根本上看，要从利益机制上着手。政府机关除了代表公共利益外，还代表自身的利益，这分别体现了他的“政治人”和“经济人”的属性。在权利的分配发面，建议按责、权相一致的原则，给地方以更大的管理权，以充分发挥地方在耕地保护中的积极性。中央的作用主要体现在建立动态高效的监管方面。在利益的分配方面，为防止权力寻租，应当把政府排除在收益集团之外，政府的主要精力应当放在制订规
11、则和维护秩序上。 三、促进耕地保护与城市化发展相协调 管住建设用地是保护耕地的关键。城市发展能够带动农业和第三产业，带动整个农村经济发展，进而推动国家经济的整体效益。但不容忽视的是，城市的快速发展往往伴随着耕地的大量被占用。当前一些地方城乡建设和土地利用中出现了某些不正确的倾向，一是片面理解城市化发展战略，不切实际地扩大城镇建设用地规模。在新一轮城市总体规划6中，许多地方盲目提出把城市“做大” 。据有关部门统计，到 2001 年，全国有 182 个城市以不同方式提出建设“国际化大都市”的口号。一些地方以“城市化”为名，热衷于撤乡并镇、撤县设区和县市合并，随后便堂而皇之地扩大建设用地规模。二是不
12、顾政府财力和资源承受能力，建设大广场、大马路、办公大楼等“形象工程” 、 “政绩工程” 。这一现象仍有蔓延扩大趋势。三是盲目建设“大学城” 、 “科技园” 、 “高新区” 、“高尔夫球场”等各类城、园、区、场，圈占了大量土地。这些问题与一些地方领导对经济发展规律和我国的基本国情认识不足、片面追求政绩有关。城市的过度发展、必将占用大量的耕地，影响国土资源的可持续开发利用，造成经济和社会的不平衡发展。 我国仍然处于社会主义初级阶段，人均土地资源短缺，保护耕地和合理利用土地、严格控制建设用地规模是我国必须长期坚持的方针。因此，要制定科学规划，有节有序地控制建设用地供地数量，严格保护耕地，控制非农建设用地规模，促进城市土地利用方式向节约集约方向转变。要将土地管理法中规定的“城市建设用地规模应当符合国家规定的标准，充分利用现有建设用地，不占或者尽量少占农用地”真正落实到位。
