1、1地方性投融资平台问题刍议摘要：近年来，地方性投融资平台发展迅猛，其有力服务了地方经济发展和城市建设，但在发展过程中也暴露出很多问题。本文浅析了地方性投融资平台的定义、现状及历史成因，并提出些许建设性规范意见。关键词：地方性投融资平台，成因分析，建议与对策 中图分类号：C29 文献标识码：A 2008 年全球性金融危机爆发，随之国内 4 万亿投资经济刺激计划出台并实施，使得地方性投融资平台发展更为迅猛，这虽有力服务了地方经济发展和城市建设，但在发展过程中也暴露出很多问题。2012 年 3 月，银监会召开了“地方政府融资平台贷款风险监管工作会议” ，给快速发展的地方融资平台降温，加强规范了融资平
2、台运营模式，以减少贷款风险。换言之，地方性投融资平台再继续按照前期的粗放发展模式已不太可能，一味追求资产总量增加，融资规模扩大，已不能再适应国家宏观经济调控及市场经济发展要求。就上述背景，本文浅析了地方性投融资平台的定义、现状及历史成因，并提出些许建设性规范意见。 一、地方性投融资平台定义 地方性投融资平台是地方政府为筹集用于城市基础设施资金，通过财政拨款、土地划拨等组建资产和现金流可以达到融资标准的公司，承担政府投资项目融资功能，用于进行地方市政、公用事业等项目的建设。2其主要存在形式为城市建设投资公司、城建开发公司、城建资产运营公司等不同类型的公司。 从本质上讲，地方投融资平台所发行的企业
3、债券和进行的银行贷款，实质上是以地方政府的信用为担保的地方政府的隐形债务。 二、地方性投融资平台现状 早在上世纪 80 年代初，广东省以修建铁路融资方式为省内各地政府集资贷款，再利用所筹资金修建道路，偿还贷款来源于道路建成后通车收费的收入。这种政府筹集资金发展基础设施建设的模式，便是地方政府融资平台发展的雏形。1992 年，上海市为筹集市政基础设施建设所需要的资金，最早建立了地方政府投融资平台，即上海市城市建设投资开发总公司，出现了现代意义上的地方性投融资平台。 根据有关数据显示，2009 年 5 月末，全国省、区、直辖市合计设立8221 家投融资平台公司，其中县级平台高达 4907 家。20
4、08 年初，各级地方性投融资平台的负债总计不过 1 万多亿元，但是 2009 年一年地方性投融资平台的债务就至少增加了 3.47 万亿元，截止到 2010 年 6 月末，据债券市场统计，地方政府可以计算的总债务已超过 8.42 万亿元。虽然我国政府性债务总水平是可控的，但不容忽视的是，一些地方政府债务负担已超过其偿债能力，存在一定债务风险，投融资平台亟需加强规范和引导。 三、地方性投融资平台成因分析 （一）内在主因 1、地方经济发展的要求 3地方性投融资平台从理论上讲应该都是自负盈亏，自主经营的企业集团或者公司，但是实际上绝大多数的地方性投融资平台都是戴有“帽子”的，根据其投融资平台的所属和规
5、格，都有一定想对应的行政级别。这系各级地方政府以企业化平台撬动政府资源，以包括投融资平台在内的多种融资方式改善本地区基础设施条件。在发展过程中，因中央和上级政府支持力度不足，故各地方政府想要改善本地区基础设施条件，完成工业积累，就必然通过政府信用的方式吸引社会资本，以加快本地区工业化和城镇化进程。 2、政府官员政绩考评 因地方性投融资平台的很多主要领导干部都是相关部门调任或者兼任，这种情况有利于地方投融资平台统筹利用地方资源和沟通联系相关部门，以获得优势地位和政策支持，但是也使地方投融资平台丧失了其作为投融资主体的经营管理的独立性。由于其与生俱来的渊源，地方性投融资平台不可能不为地方的经济建设
6、做出投资贡献，尤其在现如今的地方政府考核标准下，唯 GDP 增长率是举，地方主管官员要想在短暂的任期内迅速提高城市 GDP 增长，地方性投融资平台举债，加大对城市的道路，公共设施、保障房等基础投入是比较快捷的途径，也可以极大的改变城市面貌，提升城市形象。由于上级主管部门及主管领导的要求和布置，地方性投融资平台在很多时候不得不极力扩大融资量，加大对地方建设资金的投入，某些时候甚至不考虑其偿还能力。 （二）外在主因 1、1997 亚洲金融危机 41997 年，亚洲金融危机爆发，系地方性投融资平台得以全国范围推广发展。中央政府大力推进实施积极的财政政策和稳健的货币政策，各地方政府也大力开展基础设施建
7、设促进经济发展战略，为了解决基础设施建设投入资金不足的问题，地方政府充分发挥了投融资平台的项目融资功能，极大的满足了地方基础设施投入的需要，地方性投融资平台在这一时期发挥了相当重要的融资作用。 2、2008 年全球性金融危机 2008 年，受全球性金融危机冲击，地方性投融资平台得以迅猛发展，地方债务总额高涨。在中央政府当年年末出台 4 万亿元投资计划中，中央政府预算安排投资 1.18 万亿元，同时要求地方政府配套资金一般不低于 1:1，地方政府配套资金达到 2.82 万亿元。此项扩大内需的刺激计划方案单靠地方财政收入和上级转移支付是明显不可能实现的，这便给地方政府带来了巨大的资金缺口，而唯有通
8、过融资平台举债才能解决配套资金短缺这一问题，对地方经济的发展和 GDP 的持续增长起到了非常重要的作用。 （三）催化政策因素 （1）财政管理体制因素 1994 年分税制改革后，地方政府财权与事权极不匹配。在分税制框架下，地方政府财政收入占政府财政总收入的比重只有 45%左右，承担的支出比重却高达 75%左右。这使得财权大部分上缴中央，事权大部分下归到地方，这给地方政府增加了巨大的财政压力。在合法融资渠道非常有限的情况下，根据 1997 年国务院下发的关于投资体制近期改革方案 ，5各级地方政府纷纷成立了地方投融资平台，即国有独资的城投公司，实现了基础设施的投融资市场化，以促进当地的经济和基础产业
9、快速发展。但伴随着地方政府经济建设投入要求的增加，地方财政支出增长速度大大超过收入增长速度，财政赤字严重。加之财政支付转移制度不能满足地方正常运转的需要，使地方政府只能通过举债来解决支出压力。 （2）宽松财政政策因素 中央积极宽松的财政政策实施，刺激了地方政府债务的增长。2009年，为更好的拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道，中央银行与银监会也联合发布了关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见 ，提出“鼓励地方政府通过增加财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府投融平台等多种方式，吸引和鼓励银行银行业金融机构加大对中央投资项目的信贷力度。支持和鼓励银行业金融机构加大对
10、中央投资项目的信贷支持力度。支持有条件的政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道” ，进而肯定了地方政府的投融资行为，在一定程度上提高了地方政府举债的积极性，投融资平台的数量与债务规模开始迅速膨胀。 四、地方性投融资平台问题解决的建议 （一）转变政府职能，政企分开，改变地方政府考核方式 地方性投融资平台是市场经济发展的产物，作为“无形的手”和“有形的手”连接的纽带，必须加强地方性投融资平台的市场主体地位，依靠市场化运作，到市场浪潮中去搏击，才能有效的盘活国有资源和资6产。必须给地方性投融资平台一个明晰的定位，在落实政府宏观调控的意图，推动地方城
11、市建设，加快地域经济发展的同时，也体现维护广大公众的根本利益。在推动地方经济发展过程中，发挥地方性投融资平台的优势地位和主导作用，做好地方市政、公用事业等项目建设的同时，利用平台经济收益做好地产产业经济投资配套建设，吸引社会资本进入到相关重点领域和行业的发展，以弥补政府资本不足的劣势，起到“四两拨千斤”的作用，突出地方性投融资平台自身使命的发展，完成“调控型政府”向“引导型政府”和“服务型政府”的转变，以带动地方经济的发展。此外，国家对地方政府的考核，应该考虑多方面、多维度的考核，不能只注重 GDP，这样会形成重复建设，造成资源的浪费，应该给地方政府以长远发展规划的时间和空间，可以考虑编制政府
12、的资产负债表来综合反映和评估地方经济管理运行情况。科学的综合运用债务负担率（债务与 GDP 的比率） 、偿债率（当年债务偿还率与当年可支配收入的比率） 、债务依存度（当年债务增加额与总支出的比率）等指标，从偿还能力，政府支出与融资平台债务的依存度，融资平台偿债支出与财政支出的承受范围来具体衡量和评判各级地方性投融资平台形成债务的支付能力。 （二）深化财政税制改革 现行的分税制财政体制使得地方政府在财权与事权上不相匹配是导致地方性投融资平台债务激增的根本原因之一。地方政府的税源比较零散、稳定性不强，没有形成一个比较完整的地方税体系也是重要原因之一。凡是属于中央政府承担的财政支出，中央财政应该大力
13、保障，地方7政府做好本范围的行政事务。必须尽快在城市建设、公共保障、环境卫生、义务教育等基本公共服务领域内，以法律的形式明确各级政府的管理权限和筹资责任，做到事权对等，权责统一。在现有地方税的基础之上，调整和充实地方税的体系，建立地方政府稳定的税源，使土地税收和资源税收成为地方财政的主要收入，同时尽快建立和完善财产税，改变地方政府过度依赖的“土地财政”模式，使现有的房地产存量为税基，成为地方税体系主要组成部分，增强地方财政的供给能力，解决地方财政难题，不仅能确保地方税收稳定，也达到减少地方政府举债规模的目的。 （三）加强地方性投融资平台融资方式创新，投融资渠道多样化 在继续保持银行贷款的基础上
14、，地方性投融资平台可以逐渐采取公司债、股权融资方式、产权交易方式等多种渠道筹集资金，必须认真考虑怎样降低地方投融资平台中银行贷款的比重，进行融资结构的调整，分散融资风险，使融资成本降低。鼓励和支持地方性投融资平台对融资方式的创新，可以通过 BOT 模式、PPP 模式、资产证券、信托产品和私募基金、居民投资理财等形式，探索融资的新途径，扩大融资规模，不断满足日益扩大的资金需求， 有条件的地方性投融资平台应该积极筹备上市融资，以整体上市或者控股、参股企业上市等方式，扩大股权规模，拓宽融资渠道。在条件允许的省份和大城市，亦可借鉴国外经验，考虑允许地方政府自行发布地方公债，例如发行专项用于市政基础设施
15、建设的相关债券。在进一步完善信用评级体系的基础上，鼓励信用较好、资产规模较大的地方性投8融资平台积极申请发行企业债券、短期融资债券和中期票据，降低企业融资成本。不具备条件的地方性投融资平台应该在时机成熟时，考虑整合重组，使其从相关领域退出，将其持有的股权、债权、知识产权等在资本市场进行变现和流转，达到将资源和资产转变为现金流的目的。 此外，地方性投融资平台还可以抓住国家开发银行支持区域经济发展的良机，形成 “市场运作、政府引导、公司经营、融资投入”的城市建设新机制，借助国家开发银行的贷款，加强城市基础设施建设。近年来，世界银行和亚洲开发银行向我国提供了大量长期优惠贷款，地方性投融资平台可以考虑
16、通过这一融资渠道，进行贷款来源的拓展，缓解融资压力，优化融资结构。 （四）地方性投融资平台监督管理规范化 坚持完善出资人制度，由国资委按照地方政府授权，对地方性投融资平台履行出资人职责，行使投资收益、选择经营管理者和监督考核等权利。加强地方性投融资平台资金最终流向的监督和审计，实行全过程管理，建立国资委、财政局、审计局等综合部门对地方性投融资平台的督查会议制度，开展定期检查、监督，确保资金流向和用途。由国资委等监管部门根据投融资平台的性质和发展定位进行年度考核，对地方投融资平台的管理运营、风险防范、投融资规模，对地方经济发展的贡献率及地方重点工程的完成情况和支持力度进行综合考评，对负债率过高、
17、资金使用不当，发展不平衡的情况及时提出意见，并要求整改。 （五）地方性投融资平台管理科学化、规范化 地方性投融资平台应该利用自身的优势，吸收引进各类人才，企业9的发展靠管理，管理的根本在人才，所以企业发展最终还是要依靠高素质的人才，这样才能提高地方性投融资平台的管理能力，提升决策科学化水平和运营管理能力。优化地方投融资平台工作架构，减少管理层级，精兵简政，提高地方投融资平台的实际运转效率。必须持续深化地方投融资平台内部制度改革，把绩效考核落实到实处，使地方性投融资平台管理科学化、规范化。 参考文献 1、李侠.地方政府投融资平台的风险成因与规范建设J.经济问题探索，2010（2） 2、何剑、李雪葱.地方融资平台主要融资渠道探析J.国际金融,2011（2） 103、赵逸楠.地方政府投融资平台产生与发展研究综述J.中南财经政法大学学报，2012（2） 4、李全海.巨额地方融资平台债务如何化解J.对策研究，2012（4） 5、张平.我国地方投融资平台债务运行现状及其治理之道J.上海行政学院学报,2012(3) 6、胡广坤.河南省地方投融资平台问题研究J.中国外贸，2013（1） 7、王雁玲.地方政府投融资平台产生与发展研究综述J.商业时代,2012(14)
