地方政府支出竞争与地区投资行为.doc

1、1地方政府支出竞争与地区投资行为摘 要：中国财政分权体制下，地方政府间的财政支出竞争广泛存在。建立纳入财政支出分权、地方政府财政支出及支出竞争的企业投资决策计量模型。结论显示：地方政府财政支出横向竞争和纵向竞争对地区投资行为影响具有差异性并存在长期效应。为实现地方政府支出竞争的良性发展应将更多的资源投入到有利于提高地区整体投资环境的领域，同时继续完善中央和地方关系。 关键词：财政分权；支出竞争；策略互动；地区投资行为 中图分类号：F062.6 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2014）03-0029-09 一、引言 财政分权对经济增长的作用一直是公共经济学的重要研究问题。一般认为

2、，财政分权会促进经济增长（Lin et al，2000；张晏，2005）1-2。我国 1994 年的分税制改革划分了中央税、地方税和共享税，分设国税、地税两大征收机构，确定了中央和地方的事权（支出权利）和收入分享权，然而这不是完整意义上的分权。一方面，地方政府没有被赋予独立的税权，却拥有部分公共职能的自由处置权，称为“经济联邦主义” ；另一方面，这种分权没有形成地方层次上的水平制衡（周业安 等，2008）3。尽管财政分权会影响经济发展，但其背景下的地方政府财政竞争行为才是影响地区间社会经济发展的主要原因，尤其是地方政2府财政支出竞争的效应日益显著（伍文中，2010）4。因此最近地方政府财政竞争

3、的效应倍受关注。 从本质上说，地方政府财政竞争的目的是争夺经济资源，来实现本辖区利益的最大化。辖区利益既包括地方经济利益，也包括政治利益和地方政府官员的个人利益。当考虑到于财政分权过程中建立的以经济绩效尤其是 GDP 增长率为核心的考核体系时，辖区竞争会更加激烈和复杂（周黎安，2007；Tsui et al，2004）5-6。 从形式上看，地方政府财政竞争主要包括收入（税收）和支出竞争并且一般会经历从税收竞争为主到以财政支出竞争为主的发展历程。从我国建国后的财税体制来看，可以划分为三个阶段：第一阶段是 1978 年之前的财政集中体制。这一时期，资本的跨地区流动较弱，地方财政竞争主要表现为争夺中

4、央政府的资源。第二阶段为 1978 到 1993 年的分成和财政包干体制，中央集中配置资源的比重逐渐下降，资本流动性增强，地方财政竞争主要表现为税收竞争。然而虽然实行了放权，但是从省级角度看，高度的财政分权却导致了低的经济增长（Zhang Tao et al Heng-fu，1998）7。第三阶段是 1994 年的分税制改革，地方政府被赋予了相对独立的财政权利和经济利益。因此地方政府在税收竞争的基础上，又力图通过提供优质的公共产品和服务吸引资本流入，地方财政竞争逐步从税收竞争转向税收竞争和支出竞争并存的新阶段，尤其是发达地区具有先动优势，可以通过提供公共品来吸引技术，而无需仅仅依靠税收竞争，因

5、而财政支出竞争的作用更加明显。 在财政分权导致的政府支出竞争背景下，企业对于投资地域的选择3行为有所变化。地区的资本存量、劳动力充裕度、投资的流动性、地区经济基础以及投资的产权性质都是企业投资时考虑的因素。但也有研究表明，当资本与较高水平的人力资本、基础设施以及较好的财产保护环境相结合时，将表现出更好的生产能力（Mankiw et al，1992）8。因此，政府在吸引资本流入时，对教育、科技、环境以及基础设施的投资程度也成为了企业决策的重要因素。 但是现有文献中，关于政府支出竞争与资本流动的直接研究尚不多见。一些相关研究主要集中在支出竞争产生的原因（Oates et al，1972）9、溢出效

6、应模型（Schaltegger et al，2003；Schwarz，2004）10-11、支出竞争对经济增长的影响（Brennan et al，1980；Barro，1990；付文林 等，2006）12-14。Lee（1997）说明了资本流动的存在性可能导致公共品供给过度15，但是没有说明反向关系，即公共品供给水平和质量对资本流动的影响。那么，政府间支出竞争是否会对企业的投资行为产生影响？地方政府间的横向支出竞争以及与中央政府的纵向互动对企业投资行为的影响又会有何不同？这种差异是否会因地域的差别和时间的滞后而呈现出不同的特点？ 本文依据我国 30 个省 10 年的面板数据，旨在考察地区间政府

7、支出竞争的资本流动效应，希望可以为地区间政府支出竞争提供一些证据并弥补现有文献的不足，进而为地区吸引投资、促进地区经济增长和公共政策的制定提供一些有价值的参考。 与已有研究成果相比，本文的创新点主要体现在以下三个方面：首4先，首次检验了地方政府财政支出竞争是否会对企业的地区投资行为产生影响，这弥补了现有文献中政府财政支出竞争对地区投资行为的影响方面研究的空白。第二，本文既从策略互动的角度讨论了地方政府横向支出竞争对投资行为的影响，也从财政分权的角度考虑了地方政府的纵向竞争对投资行为的影响，这有利于全面分析地方政府财政分权竞争的效应及财政分权对于竞争的强化作用。第三，本文利用地方政府分类的财政支

8、出来分析地方政府财政支出竞争对企业地区投资行为的影响。在以往的研究中，一般都会讨论经济建设方面的支出，但对其余项目没有进行更多的分类。而从公共品性质的角度看，教育、科技、文化卫生及社会保障会存在着很大的差异性。细分的研究可以避免笼统地用政府总支出讨论支出竞争行为的不深入问题。 二、理论分析与研究假设 （一）财政支出竞争与企业投资行为 地方政府间财政支出竞争会直接影响生产要素的跨地区流动，进而影响企业的投资行为。但是随着税收制度的完善，以地方政府给出的税收优惠程度作为企业投资选址的决策变量的做法渐渐行不通了。现在的投资者会更多地考虑地区投资环境，包括交通、文化卫生、科技及地方政府的行政效率等。但

9、中国的国情与西方相比有其特殊性，一方面是以经济发展为核心的官员升迁考核体系直接影响官员的行为，他们可能会更加关注投资周期短、见效快的项目；另一方面，由于我国的特殊体制，居民并没有足够的用脚投票权利，满足居民的公共需求尚未成为地方政府的首要目标。因此财政支出竞争对企业投资行为的激励作用并没有充5分体现，只是体现在某些方面。在经济发展水平较高的东部地区，税源较广因而财政收入较多，支出竞争对企业投资决策的影响会更大。 结合前文的分析，本文提出假设： 假设 1：我国政府间财政支出竞争对企业的投资行为有所影响，且受发展阶段限制。 （二）财政分权下的支出效应 进一步考虑地方政府支出竞争的资本流动效应，那么

10、地方政府间既有横向竞争，也有纵向竞争。根据通常的分类，政府间的横向支出竞争分为互补型和替代型。如果两个辖区之间存在互相模仿行为，进而财政支出水平和结构相同，那么这种竞争是策略互补型的支出竞争，这种策略类似于标尺竞争模式；但是当某个辖区公共品供给的溢出效应较为明显时，其他辖区出现了搭便车行为，便是策略替代型的支出竞争。当一项支出竞争为策略替代型时，地方政府会不愿过多地投入，因此这样的竞争会对企业投资行为产生负影响；反之，如果是策略互补型的支出，会产生正影响。 当考虑纵向竞争时，我们用财政支出分权程度考察中央政府和地方政府之间财权和事权的分配如何影响地区投资行为。中国的改革开放不仅是市场化的过程，

11、也是政府分权的过程，因此在市场化过程中，我国形成了一种特定的分权模式，即“经济联邦主义” 。这种分权模式反过来又激励了地方政府促进市场的行为（Montinola et al，1999；Qian et al，1997）16-17。当中央政府将事权下放时，地方政府有了更多的自主权和发展经济的激励。但是，在资源稀缺性的假设条件下，地方政府6必须要展开竞争才会为当地吸引更多包括资本在内的资源，即他们会为了经济增长而相互竞争。因此，在财政支出分权的背景下，企业的投资决策会更多地受到地方政府的影响而不是中央政府的影响，这样，地方政府间支出竞争的影响程度会变大。 产权性质不同的企业在盈利能力、投资区位的选择

12、方面都会不同。诸多文献表明，公司的投资决策与产权性质是国有还是民营密切相关（孙铮等，2005）18。由于国有企业与地方政府的联系更加密切，政府对于国有企业的干预较多，有时是直接运用行政手段进行干预，因此，国有企业投资的跨地区流动所受到的限制因素更多，即国有企业流动性较小。同时，Wildasin（2000）在其调整成本的动态税收竞争模型中也指出，地方政府会对产权性质不同的企业实行差别化税率，即对国有企业施行更高的税率去弥补地方财力的不足19。而国有投资主要受税收竞争和地方政府的行政安排影响较大，受地方政府财政支出竞争的影响会相对较小。由此，我们提出假设 2： 假设 2：策略替代竞争对地区投资行为

13、产生负影响，而策略互补竞争对地区投资行为产生正影响；财政支出分权程度的提高会增加地方政府间支出竞争对地区投资行为的影响程度。 （三）财政支出效应的滞后性 如果我们考虑地方财政支出的长期效应，有些类别的财政支出并不会立即对企业的地区投资行为产生影响。尤其是一些投资的回报周期较长，主要在长期发挥作用，短期不明显。具体而言，一些公共投资会通过预期对企业投资产生影响，比如当一个地区地方政府扩大对基础设施7的建设，加大对教育的投入，着手于改善投资环境时，这些财政投入对于该地区经济增长的推动作用可能不会立即显现。但是投资者会对地方政府的行为有所预期，这样尽管一些财政支出的短期回报不明显，但是仍然会通过企业

14、投资的预期对招商引资起到一定的作用。由此，我们提出假设 3： 假设 3：投资回报周期较长的财政支出对于地区投资行为的影响存在滞后性。 三、数据与变量定义 我们考察地方政府财政支出变化对地区投资行为的影响，分析数据的时间跨度为 20002009 年。由于西藏数据缺失严重，我们将它剔除在样本之外。本文的数据主要来源于中国统计年鉴 、 新中国 60 年统计资料汇编和中国财政年鉴 。 当我们分析企业的地区投资行为时，通常关注跨地区资本流动的规模，但由于难以获得准确反映各省市历年投资流入的数据，因此用各地区固定资产总量数据反映地区间财政竞争的效应有其合理性（付文林 等，2011）20。考虑到不同经济类型

15、的企业受政府的干预存在差别，我们也对国有经济进行了分析。 本文使用的所有解释变量和被解释变量以前缀 ln_表示其对数值。本文重点讨论财政支出细分科目所代表的公共支出是否存在竞争。这些细分科目包括教育支出、科学技术支出、文化卫生支出、农业支出、社会保障支出以及交通费支出。进行划分的依据有两个：一是该项支出在财政总支出中是否占有重要份额，二是该项支出是否对地方政府吸引企业8投资有重大影响。 衡量地方政府财政支出竞争的指标，本文参考李涛和周业安（2008）的方法21，用相邻地区地方政府相应类型财政支出平均值表示，相邻地区本文定义为与该地区在地缘上有接壤的省份，然后计算所有与该地区接壤省份财政支出的平

16、均值，但海南省除外，本文定义海南省的邻省为广西省和广东省。本文分别用medu，mtech，mcul，magri，msocia，mtransp 表示教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。 在财政分权的框架下，中央政府和地方政府之间财权和事权的分配会直接影响地方政府间的支出策略，从而影响地方政府财政支出竞争的后果（赵文哲等，2009）22。但由于我国各省份间人口差异很大，政府支出水平高并不代表财政分权水平高。同时，政府对于中西部省区的扶持程度可能会高于东部地区。因此本文用人均各省本级财政支出占总财政支出的比值来衡量财政支出分权程度，其中总

17、财政支出等于人均各省本级财政支出与人均中央本级财政支出的总和。 本文的控制变量包括固定资产投资价格指数 fi，职工平均工资wage，铁路密度 rail_den，公路密度 road_den，城市化水平 city（付文林等，2011；李涛等，2009）20-23。 本文的最终面板数据样本包括中国 30 个省级行政区 20002009 年共计 300 个观测值。表 1 给出了各变量的描述统计，包括观察值个数、均值、标准差、最大值和最小值。 四、结果和分析 9（一）地方政府财政支出竞争对总投资和国有投资的影响 该部分主要检验假设 1 和假设 2。我们重点考察三组解释变量，各地区财政支出水平及结构，地区

18、之间在财政支出水平及结构上的竞争以及支出分权程度与地区政府财政支出竞争的交叉项。计量模型的设定如下：lnYit=？琢 0+？琢 1lnlocalit+？琢 2lnwlocalit+？琢3lnwlocalitfdexpit+Xit？专+uit（1） 其中，在考察总投资时，Yit 代表地区 i 在时间 t 内该地区的全社会固定资产投资扣除财政支出总额和住宅投资的投资额 ln_pinvest；在考察国有经济固定资产投资时，Yit 是地区 i 在时间 t 内该地区国有经济固定资产投资额 ln_state。？琢 0 是常数项，localit 表示各地区分类财政支出。wlocalit 表示地方政府财政支出

19、竞争的变量，包括教育支出竞争、科学技术支出竞争、文化卫生支出竞争、农业支出竞争、社会保障支出竞争及交通费支出竞争。lnwlocalitfdexp 是地方政府财政支出竞争与财政支出分权的交叉项，用以表明地方政府和中央政府在财政支出方面的策略互动。Xit？专是控制变量集，包括固定投资价格指数，职工平均工资，铁路密度，公路密度及城市化水平。uit 表示复合残差项。 表 2 报告的是基于 20002009 年 30 个省市自治区的面板数据固定效应的分析结果。在分析中，我们首先使用 Hausman 检验确定了应该使用固定效应模型。其中，模型（1）和模型（2）的被解释变量为总投资；模型（3）和模型（4）的

20、被解释变量为国有资产投资。 本文通过观察各地区财政支出水平和结构对生产性投资的影响发现，10文化卫生方面的财政支出对投资均有正向影响且显著。地方政府的文化卫生财政支出增加 1%，当地吸引投资的水平就会增加 0.0044%。这反映出了企业在投资时也会考虑投资环境，同时随着经济的发展，人们的生活方式和生活理念也有所改变。政府的文化投资可以提高当地人们的生活幸福感，医疗的投资更是造福广大人民。因此，一个地区的政府对文化卫生事业越重视，越会吸引人口的流入。而企业如果要生存，既要雇佣劳动力，其生产出的产品还需要有广阔的市场，人口资源丰富的地区自然也是企业愿意投资的地方24。 但是教育和社保、交通等支出对

21、于企业投资的整体影响为负。对于生产性投资而言，教育、科技、社保等财政支出对企业投资的影响均为负，这是因为我国当前的政府体制模式是地方官员围绕 GDP 增长而进行的晋升锦标赛模式，除了关心地方财政收入之外，他们也关心在官场升迁的机遇5。而教育、科技、社保等财政支出在投资回报周期中是属于较长的投资，如果地方政府官员更多地关心自己的政绩，那么这些支出很难体现为本届政府的政绩，因此对于此类财政的支出便没有动力。 通过观察地区之间财政支出竞争水平及结构，我们发现，对于企业总投资而言，教育的支出竞争系数均为负。这是因为如果一个地区对教育的投入大，那么其他地区的居民就可以把子女送到该地区接受教育。这样，即使该地区没有增加对教育的投入，也可以享受到教育改进的好处。地方政府会将更多的支出投入到其他具有策略互补型的产业方面，因此这种策略替代行为对地区投资产生负影响。而政府间的科技、文卫、社保及交通支出竞争则体现出策略互补行为，以交通竞争为例，一个地