1、1城乡二元户籍制度与“有差别的”社会保障制度分析摘 要 成都父女假结婚事件引起了社会各界的广泛关注，无论各方观点如何，这起骗保事件都将我国户籍制度与社会保障制度的弊端暴露无遗。我国户籍制度从建立之日起就带有明显的“二元”特征，附着其上的社会保障制度也带有明显的城市偏向。 关键词 二元 户籍制度 社会保障制度 作者简介：吴芙蓉，四川理工学院法学院，研究方向：社会保障理论与实务。 中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592-（2014）05-218-02 2 月 15 日，成都商报首先发布题为为办户口父女结婚 法院判决婚姻无效的报道，报道称“林女士为了给父亲办理成都市的
2、社保，竟然与亲生父亲结婚，最终法院判决婚姻无效。 ”此后，人民网、新浪网、凤凰网等主流网络媒体纷纷发布相关新闻，其他网站也快速转发。这起“中国式假结婚”引起了社会各界的广泛关注与讨论，中国特色的城乡二元户籍制度以及依附其上的城乡社保差异一时成为讨论的焦点。 一、我国户籍制度的产生与改革 现代户籍制度肇始于城市，以 1951 年 7 月公安部颁布的城市户口管理暂行条例为标志。当时为了巩固新生的人民政权，中央政府将城市人口管理作为首要任务， 城市户口管理暂行条例对人口出生、死亡、2迁入、迁出等事项进行了严格的规定，这可视为我国二元户籍制度的起源。1955 年国务院发布关于建立经常户口登记制度的指示
3、 ，开始把农村纳入户口登记管理的范围之内。1958 年我国户籍管理制度出现根本变化，全国人大常委会发布了我国第一个户籍管理法规中华人民共和国户口登记条例 ，对农村迁往城市做出了严格的限制性规定，城乡二元户籍制度以立法形式确立下来。1964 年出台的公安部关于处理户口迁移的规定（草案） 和 1977 年出台的公安部关于处理户口迁移的规定两个文件基本堵住了从农村迁往城市的大门。1975 年的宪法修订中，则干脆取消了公民“居住和迁徙自由”的条款。十一届三中全会以后，国家开始调整“农转非”政策，由此拉开了我国户籍制度改革的帷幕。此后我国政府先后出台了多项户口政策，但我国的二元户籍制度并没有实质改变。2
4、001 年 3 月出台的关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见标志着我国户籍管理制度改革向前迈出了实质性的一步。随后，一些城市根据意见的有关内容，调整了户口迁移政策。截至目前，从各地户籍改革的实践来看，允许外来人口落户政策仅仅推广到小城镇和中小城市，并且采取的是选择性入户，户籍篱笆依然坚固。 户籍制度改革缘何难以取得预期成果，而仅限于表面的户籍放开，这恐怕要探究我国户籍制度所承载的社会管理职能。国外的户籍制度仅仅承载的是民事登记和人口动态统计的功能，而我国的户籍制度的功能却是多元的，大大超出了它本身应有的功能。它不仅是一种人口登记方式，更为重要的是它还是利益和资源分配的重要依据。现行户籍制度人为
5、地将我国居民分为农业人口和非农业人口，并且对拥有不同“身份”3的居民实行有差别的经济和福利政策，城乡福利差异表现在社会保障、住房、教育、就业等各个方面。拥有了城镇户口，就等于拥有了这些福利待遇。然而，我国的户籍制度具有世袭性，父母是城市户口的，孩子就是城市户口；父母是农村户口的，孩子就是农村户口，他们只能通过升学、购买商品房等较少也较难的途径来获取城市户口。可以说这种有差别的制度安排，对于农村孩子而言，不仅结果不公平，机会也不公平，他们输在了起跑线上。另外，我国户籍制度对老人投靠子女、夫妻投靠也进行了相关规定，以案例发生的成都为例，老人投靠子女要满足两个条件：一是父母已到退休年龄；二是子女的成
6、都户口拥有时间满 5 年。夫妻投靠，则要“购买商品房（含二手房）面积在 70 平方米以上” ，且“人均住房建筑面积不低于上年度本市城镇家庭人均住房建筑面积的水平” 。森严的户籍壁垒使这场“中国式假结婚”闹剧无效而终，但它暴露了我国城乡二元户籍制度的尴尬窘境，更凸显了附着其上的社会保障差别诟病。 二、我国的社会保障制度差异性分析 由于历史原因和国家政策的偏向，我国城乡社会保障相互独立且带有明显的“城市偏向” ，主要反映在社会保障模式、社会保障管理体制、社会保障覆盖面和社会保障水平等方面。这种城市偏向的社会保障制度边缘化了农村居民，使他们不能与城市居民一样分享社会经济发展的成果，同时，也不利于维护
7、社会公平正义，促进社会和谐发展。 （一）城乡社会保障模式的差异 城市社会保障制度依赖于城市的工业制度，随着企业生产和分配制4度的演变而变迁，实行社会统筹与个人账户相结合的账户模式，资金来源于国家、企业和个人。农村社会保障制度是以农村土地制度为基础的家庭保障，随着农业生产方式和经营方式的变革而变化，实行全积累账户模式，即个人缴纳为主、集体补助为辅、国家予以政策扶持。 （二）城乡社会保障管理体制上的差异 目前，我国还没有建立统一完善的社会保障管理体系，城乡社会保障管理分开。城市社会保障管理体制比较健全，农村社会保障管理体制成熟度较低。在社会保障基金的管理上，城市社会保障基金由人力资源部与社会保障部
8、统一管理，投资运营多样化，保值增值能力有较大提高，而农村社会保障基金则由各级政府部门的下属机构管理，运营形式单一，保值增值能力低，且由于管理体制分散，基金监管较难，农村社会保障基金被挪用、挤占的现象十分严重。 （三）城乡社会保障覆盖面的差异 经过多年的发展，我国城市社会保障项目已经相当齐全，社会保险方面有养老、医疗、工伤、失业、生育等多项保险制度；社会救助方面，以最低生活保障为核心，还包括灾害救助、社会互助、流动乞讨人员救助等社会救助制度；社会福利方面，已建立了针对老年人、儿童、残疾人等特殊人群的福利制度，此外还包括住房公积金、经济适用房、廉租房等住房保障制度以及优抚安置等。相比之下，农村社会
9、保障由于制度缺失，项目十分缺乏，仅包括养老保险、医疗保险、五保供养、低保、优抚安置等项目，失业保险、工伤保险、生育保险、住房保障及一些社会福利项目没有或基本没有。城乡社会保障覆盖面的差异不仅体现在保5障项目的差异上，还体现在已有保障项目覆盖面的差异上。以养老保险为例，截止 2010 年底，全国已有 27 个省的 838 个县市区和 4 个直辖市开展了新农保试点，参保人数达到 1.03 亿人，约有 2863 万 60 岁以上的农村老人享受国家财政提供的基础养老金，制度覆盖面达到 24%。早在2003 年全国基本养老保险参加人数占应保人数的比例就达到了 60.4%，而当时参加农村社会养老保险的人数
10、仅为 5428 万人，占应保人数的11.1%。 （四）城乡社会保障水平的差异 随着农村社会保障制度的发展，农村社会保障水平不断提高，但其与城镇相比差距显著，甚至差距有扩大的趋势。以养老保险为例，2012年，我国城镇职工人均养老金水平已达 2.09 万元，新农保为 859.15 元，两者相差 24 倍之多，而在 2008 年城镇水平还约为农村水平的 12.56 倍。虽然现有的统计指标不能完全反映我国城乡社会保障水平的差异，但总体上说，我国城市的社会保障水平要远远高于农村社会保障水平。 城市偏向的社会保障制度给我国社会各个方面带来了极大的负面效应，然而我国实行的“有差别的”社会保障制度还不仅仅存在
11、城市偏向，由于我国的基本国情和社会保障制度顶层设计上的不合理或不完善，我国当前的社会保障制度还存在行业群体差别和地区差异。社会保障是每一个公民的应有权利，与户籍、职业、地位无关，城乡差异、行业群体差异和地区差异显然有违公平。因此，十八大报告提出：“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会公平保障体系，努力营造公平的社会环境，保证人民平等参与、平等发展权利。 ”2 月 7 日，国务院常务会议决定建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，目前6我国已有 15 个省份建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，郑功成教授认为此举应当视为养老保险制度走向公平的一个步骤，但是现行的社会化保障制度仍
12、然千差万别，仅仅合并两个最低群体的养老保险似乎意义不大，改革我国“有差别的”社会保障制度仍然任重道远。 三、结语 荒唐的父女结婚案折射了我国户籍制度和社保机制的僵化，户籍改革与社保改革事关民生大计，应加快改革的步伐，让制度更加完善，惠及人民大众，然而如何改革却是当前的一大难题。 我国户籍制度从建立之日起就在城乡之间、城城之间设置了一道难以逾越的鸿沟，随着户籍制度弊端的显现，我国开始进行户籍制度改革，但遗憾的是，城乡二元户籍制度以及附着其上的户籍权益仍然存在。 由于历史和体制等因素，我国建立的社会保障制度带有明显的城市偏向。随着经济和社会的发展，这种“歧视性”的制度安排受到了越来越多的挑战和非议
13、，因为它在一定程度上阻碍了城乡之间的交流和发展，也强化了我国以户籍制度为基础的城乡二元结构。 基于户籍制度与社会保障制度之间的复杂关系，伴随户籍制度的不断改革，社会保障制度也应该做出相应的调整，正如专家所言，户籍制度改革本身并不难，难的是如何剥离附着其上的福利和保障。从我国户籍制度的改革实践来看，一些省会城市，尤其是一些大都市户籍改革没有实质性进展，究其原因，是因为规模越大，经济发展水平越高的城市，其户籍所附着的权益越大，其享受的社会保障水平越高，拥有不同户籍意味着个人享受的社会保障待遇的差别。值得注意的是户口的“含金量”7不仅是城市户籍享受的福利较多，更为重要的还是农村人口获得的福利太少。就
14、目前我国的实际情况来看，城乡收入差距较大，城城之间由于经济发展水平不同，居民收入差距也较大，再加上户籍之上附着诸多权益，这些压力在短时间很难消化，户籍改革和社保改革难以一蹴而就地实现真正意义上的“一元” 。为此，应该逐步让户籍制度与以社会保障为核心的公共品服务脱钩，同时加快社会保障制度的改革步伐，特别是国家要加大对农村社会保障制度建设的投入，逐步减小城乡社会保障待遇的差距。 参考文献： 1 张伟.我国现行户籍制度：形成、演变及特征.理论探索.2006. 2 蔡?.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹.经济学动态.2010. 3余佳，金宏.中国户籍制度：基本价值、异化功能与改革取向.人口与发展.2008. 4马福云.中国户籍制度变迁及其内在逻辑.北京科技大学学报（社会科学版）.2013.2：100-104. 5http：/ 6http：/ 7http：/ 8http：/
