1、1城市建设与土地开发利用共轭关系研究摘 要: 城市土地经营作为一项系统工程，需要各方面的配套和协同。政府必须以经营理念和卓有成效的工作方式来配置稀缺的城市土地。南充市政府在城市土地经营上成为全省典范，但取得重大成果的同时仍存在一些问题，本文就南充市的土地经营问题提出一些意见。 关键词: 土地经营；土地市场；土地储备 中图分类号：DF461文献标识码： A 文章编号： 我们知道，农村城市化是当前我国经济社会发展的重要战略之一。因此，在推进农村城市化的进程中，城市建设应引起人们特别重视。由于城镇是一定地域范围内的政治、经济、文化中心，是城镇经济发展的龙头，所以，城镇建设对区域经济起着集聚协调带动辐
2、射的重要作用。在城市建设中，土地是城市发展的载体，经营土地是经营城市的核心与关键，是提高城市综合竞争力的战略选择。因此，通过建立良好的土地市场环境和运营机制，实现城市土地资源的优化配制与价值最大化，是城市经济稳定、健康发展的资源和资金保证。针对这一情况，谈谈南充市目前土地经营的问题。 一、南充基本情况 南充市幅员面积 1.2494106hm2,辖顺庆、高坪、嘉陵 3 个区，西充、南部、蓬安、营山、仪陇 5 个县和阆中市（四川省直辖，南充市代管） 。全市可分为北部低山区和南部丘陵区两大地貌单元，海拔 256-889m，70%2以上为丘陵地貌，坡耕地面积大，又由于植被覆盖率低，大量土壤、岩石裸露；
3、加之降水不均匀，雨量集中、强度大，致使水土流失十分严重，仅高坪区水土流失面积就达 45854hm2，占幅员面积的 56.47%,年侵蚀指数 5614t?km-2,年均流失 254.4 万 t。由此可见，南充市用于农业生产的土地十分有限，合理利用和保护土地是当地政府面临的一项艰巨任务。 南充市委，市政府把“经营城市”作为全市经济发展的重头戏，城市从设施建筑到地域、水域、空域都作为城市资本，进行经营运作，把经营的理念和运作方式贯穿到城市规划、建设、管理的全过程，贯穿到城市资源、资产、要素、开发、利用、物化、转移的全过程。特别是近两年，南充市通过政府的调控措施，运用市场机制整体盘活，走“以城养城、以
4、城兴城”的市场化城市发展路子，实现城市的自我积累、自我发展、自我滚动增值，探索出了一条全方位经营城市的路子，其中土地经营硕果累累，成为全省的典范。 二、南充政府进行城市土地经营所取得的重大成果 全市供应土地 1.02 万亩，实现合同总价款 20.37 亿元。2003 年环形商场卖出了近亿的天价，震惊了全国。去年以来全市出让土地收益 17.54亿元，其中市本级 12.31 亿元，为“九五”的 20.5 倍，土地融资 10.5亿元,这为南充的城市发展提供了大量资金,加快了南充发展的步伐。2005 年，城市建成区面积扩展到 50.5 平方公里，居住人口 66.9 万，南充迈入大城市行列，创建为省级园
5、林城市。城镇化率达到 25.6%，提高 2.1个百分点。南充的发展又将极大地带动房地产业以及交通、商贸、旅游等行业的发展，南充政府又利用南充的发展积极开发新区。例如南充将3市政中心整体北迁，这一拉大城市架构的战略举措可以说是南充经营城市的深入和发展，其目的是实现城市可持续发展。同时，北迁有利于提升土地价值，缓解城区交通压力，使旧城、新区城市功能得到整合和合理配置。 三、城市建设土地经营中存在的问题与分析 1、主要问题 在现行的土地制度下,由于很多费用常常伴随土地使用权出让而产生,因此土地成为快速回笼城市建设资金的载体,经营土地就成为经营城市的核心和关键。关于经营城市土地的新理念虽已被各级行政区
6、域内不少人士所接受，然而，在经营城市土地资产的实际运营中，由于多种主客观因素的影响，土地经营仍存在以下问题。 （1）往往不分新老城区，不论潜质大小，只要有人想买，每块地或相近的数块地合并出让，少则几十亩，多则上百亩乃至数百亩。由于一次性交易量过大，有实力参与竞争的对象很少,尽管形式上通过公开拍卖、招标或挂牌出让土地，然而实际到场举牌应价、摘牌竞价的“选手”却寥寥无几。容易产生舞弊和腐败行为,如震惊中纪委的南充大都会就是典型的例子。同时土地出让价格经常被有意向受让的大户所左右，最终政府在土地受益上或略高于成本价出让，与实现城市土地资源的优化配置和资产价值最大化的初衷相差甚远。 （2）一些城市在经
7、营城市的热潮中，盲目扩大城区规模，制定出很多相关的优惠政策来吸引外地开发商和企业加盟城市建设。但由于其交通条件，经济基础相对比较薄弱，人口流动量有限，大量被开发出来的4经济区，无论是商业铺面还是房地产，问津的人都很少，零售业可以说是门可罗雀。南部县开发区建成的“荷花池” ，虽然给予了很诱人的优惠政策，商贩问津的却很少，即使现已租用的，由于人流量少，销售量低，很多人无事可做，便三五成群聚在一起打麻将，摆龙门阵。这造成大量土地资源和人力资源的浪费。 （3）不重视“零售”出让土地，担心形不成规模与品位。一些县城在土地的出让中，喜欢把土地大面积、成批处理，就好比是批发经营。由于面积大，资金必然高，土地
8、虽然实行了公开拍卖，但到场举牌的开发商很少，竞价的空间有限，大多数情况则是以保底价就出让了。 （4）急功近利的思想影响了城市土地价值的最大化的实现。如今领导干部实行任期制，在任一届，造绩一方是其普遍心态，当然这也可以说是有事业心、有责任心的体现，本意是好的。问题是经营城市、发展城市是要因地制宜、遵循规律、统筹兼顾、循序渐进。可在急功近利心理的驱使下，土地市场难形成，造成泡沫经济，土地价值最大化终难实现。 2、问题分析 （1）经济基础薄弱。南充是以轻工业为主的城市，重工业薄弱，因此南充经济在全省范围内排名靠后，并且南充属丘陵地区，农业发展前景不乐观，南充长期处于财政紧张的状态，致使决策者目光不够
9、长远。2002 年西南石油学院的离开无疑证明了这一点。 （2）城市土地市场的不完全性。土地市场的完善程度往往可以反映一个城市的发展程度。土地市场不完全有其特殊的原因。第一，土地的5稀缺性决定的。随着社会经济的发展和人们生活水平的提高，人类对城市房地产的需求无论在质和量上都日趋增强，而城市土地是有限的，土地只能开发和再开发，却不能再生。这一矛盾决定了城市土地在总体上始终处于紧缺状态和价位上升趋势。第二，土地往往受到政府干预。政府是城市土地的管理者，会对土地进行社会控制，所以影响了城市土地市场主体的交易行为，限制了城市土地市场中自由竞争的范围和程度。第三，土地市场存在投机性。城市土地市场具有多层次
10、性、多方位性和交易行为的延续性，从而为城市土地市场投机、炒卖提供了客观可能性。土地市场的运行模式如图 1 所示1： （3）缺乏利用土地的知识和技能，影响土地经济供给。在人类利用土地的过程中，随着人口的增加和经济的发展，扩大土地经济供给的活动持续不断地进行着，成为人类利用土地的重要目标，但由于目前人类对土地利用的合理性和适宜性的认识水平和技术水平还不能满足人们对土地的要求，因此，人类不能有效扩大原有土地的经济供给，只有不断开发新土地来解决人地之间的矛盾。 图 1 城市土地市场运行模式 四、对策 1、完善土地储备制度 城市土地储备制度是指城市土地管理部门或机构集中对土地征购、6整理、储备、供应和开
11、发的体制安排，它是城市政府管理部门盘活存量土地、转变土地利用方式的新举措。优化城市土地储备制度运作模式，可以从以下几个方面入手：2 （1）吸收国外土地银行运作模式的优点，通过土地收回、收购、置换、征用与整理等方式，将出让和年租土地完全纳入政府土地供应总量控制的范畴。 （2）改变城市土地从原使用者手中直接进入城市土地市场的作法。通过城市土地储备机制，将纳入储备的城市土地进行开发或再开发，使生地、毛地变为“三通一平” 、 “五通一平” 、 “七通一平”的熟地后，再逐步将其推向城市土地市场。 （3）采用灵活多样的城市土地储备形式，尽可能减少政府的财政支出。根据我国各大中城市的实际情况，可以通过努力建
12、立和形成一个分层次、多形式的城市土地储备体系。 2、规范城市土地市场 解决城市土地市场的混乱，必须坚持 “四个统一”： （1） “规划统一” 。城市规划决定城市土地的用途和价值，只有科学规划，才能确保土地资源合理配置和高效利用。对土地利用总体规划和城市总体规划协调一致，对不符合土地利用总体规划和城市总体规划的建设项目，一律不予规划定点，不予批准建设用地。 （2） “经营统一” 。一方面通过土地储备，垄断土地市场。对城市近期建设用地和旧城改造用地等实行规划控制，有计划地纳入政府土地储备库，有效地控制土地供应总量。通过实施土地储备，政府高度垄断土7地供应权，杜绝分散、多头供地。另一方面，有计划地出
13、让土地，土地市场供求适度，为推行土地使用权招标拍卖奠定基础。 （3） “管理统一” 。一是规划、用地手续一起办。对所有建设项目，在办理规划手续的同时办理用地手续，不办用地手续不予规划审批，从而堵住利用规划定点或旧城改造擅自出售商品房的问题；二是违法用地、违法建设一起查。违法用地、违法建设是造成土地资产流失的重要方面。（4） “服务统一” 。对规划定点、建设用地报批、土地登记发证等各类业务实行“一个窗口对外，一条龙服务” 3。 3、健全和完善城市土地交易制度 在推进城市土地经营的过程中，城市政府在根据市场需求确定城市土地上市节奏、开发程度和质量的同时，还必须下大力气解决城市土地交易制度不完善的问
14、题。土地市场交易制度包括：城市土地交易许可制度、城市土地交易申报制度、城市土地使用权市场交易信息披露制度、城市地价管理制度、城市土地市场中介组织的执业制度以及土地监察管理体制。这种种制度都是健全和完善土地交易制度不可缺少的一部分，有关部门应在经营土地的实践中不断探索发现旧制度的缺陷和弊病，不断进行完善和突破，以解决目前土地交易中出现的泡沫经济、国土资源流失等问题。 4、优化城市规划和功能 城市土地价格往往受其区位的直接影响：“第一是区位，第二是区位，第三还是区位” 。这里所指的“区位”不是简单的城市土地的自然地8理位置，而是经济地理位置。因此，区位的内涵包括了城市规划、功能、品牌、产业、市场、
15、商机、人气等在内的精髓4。经营城市土地必须先营造环境，只有建设环境好了，地价才能大幅度增值。而且政府的公益设施投入必须政府自己搞，不能搞项目与土地捆绑运作，认为公益设施投入太大，拆迁还房太多，政府肯定要亏一点，结果却不然。北湖公园改建工程投资约 2800 万元，通过拍卖、出租铺面摊位，付清投入成本后净赚 300 余万元，并且市民普遍认为环境优美，设施质量一流。政府在经营城市、经营土地工作中必须具备主动性，最大限度地经营出效益，以走出城建、城管资金紧张的困境，促进经济可持续发展。 五、小结 丘陵人口大市南充市，坚持一切城市资源都可以经营的理念，通过修编南充中心城市总体规划，确立了 2005 年建
16、成大城市框架。南充城市空间布局的基本取向为：以江为轴、北拓南延、跨江东进、拥江发展；城市骨架为“三环六轴” ， “三环”为：城市内环（顺庆滨江大道与玉带路构成） 、中环（加强三个城区之间的联系） ，外环（绕城东、西高速公路环） 。 “六轴”为：三条东进轴、三条南北拓展轴，构成南充城区交通干道和骨架；南充城市风貌定位为：以嘉陵江为中心的滨江生态园林文化名城。按照“拥江发展”的理念，综合开发利用嘉陵江的城市资源，突出南充城市“江、城、山”的自然特色和山水园林城市特色，展示三国文化、丝绸文化的个性魅力，呈现出“十里青山半入城，千里嘉陵绕果城”和“记取清明果州路，半天高柳出青楼” （陆游）的滨江城市风
17、貌。南充的城市性质为“三中心两枢纽” ，即：南充市是川东北地区的中心城9市、商贸物流中心、文化科教卫生中心，川东北地区的交通和信息枢纽。通过集约化经营城市土地，相信南充的规划最终实现。 参考文献： 1王霞，尤建新. 城市土地经济学M. 上海: 复旦大学出版社,2004:117 2杨继瑞. 中国城市地价探析M. 北京: 高等教育出版社, 1997:10 3李文明. 城市土地经营：大有可为如何为？N. 大众日报, 2002-07-24 4杨继瑞. 城市土地经营的解析与新思考J. 土地使用制度改革, 2004(4):26 作者简介：罗明云（1969.11-） ，男，土壤学硕士，地理学副教授，主要从事地理教育与土壤生态研究。
