1、1城镇化过程中城市房屋征收问题的思考摘 要 城镇化过程中城市房屋征收所引发的问题，2013 年继续成为社会热点话题，政府和开发商以及被征收户的矛盾和冲突不断。笔者旨在通过分析 2013 房屋征收执行中的冲突现象，发掘其中矛盾冲突背后的深层原因，从而提出解决被征收户、政府和开发商三者之间矛盾的合理化建议。 关键词 城镇化 城市房屋征收 思考 基金项目：本文系江西省社会科学“十二五” （2011 年）规划项目“以房屋征收为中心的行政补偿制度研究“（项目编号 11FX19）的阶段性成果。 作者简介：肖萍，南昌大学立法研究中心研究员，法学院教授，博士生导师，研究方向：行政法学；杨天琪，南昌大学法学院
2、2013 级宪法学与行政法学硕士研究生，研究方向：行政法学。 中图分类号：D920.4 文献 标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）05-218-02 随着我国城镇化的快速发展，城市房屋征收问题一直成为人们关注的焦点。城市房屋征收是城市化过程中对旧城改造的必经环节和重要过程，它关系到城市化发展的进度和速度。同时，由房屋征收和重建所带来的经济效益也一直为各级地方政府所重视。关于利益问题，政府、开发商、被征收人三者存在一定的利益矛盾，这些矛盾已经产生了大量的2社会问题，因此，解决三者之间的矛盾，营造良好稳定的社会秩序十分必要而且迫在眉睫。 一、城镇化过程中城市房屋征收的现状及特点 笔
3、者通过研究发现自 2011 年国务院国有土地上房屋征收与补偿条例颁布后，城市房屋征收高潮的状况得到了改善。根据财政部公开的数据显示：2012 年的城市房屋征收面积就 2011 年下降了 13.7% 。但在2013 年，随着新型城镇化改革的推动和自十八大后土地政策的改变，城市房屋征收的数量、房屋销售价格和销售量较 2012 年均大幅上涨，城市房屋征收所引发矛盾非但没有缓解，而且愈演愈烈。 回顾 2013 年发生的房屋征收事件，我们可以发现当前在城镇化过程中我国房屋征收还存在着诸多问题： 1.“强拆”事件接连发生：2013 年 1 月 1 日包头政协委员王春泉以及他五个月大的孩子及其父母被开发商用
4、棍棒挟持到偏僻的城乡结合部的小旅馆，随即铲车挖掘机展开强拆，一千多平方的商业用房及其内部财物被埋于废墟。 2013 年 1 月 7 日，在吉林省长春市宽城区发生了暴力强拆事件，200多人身穿防弹衣手拿盾牌，强行拆除了当地居民房屋。拆迁过程中造成了当地抗拆居民受伤。 2.“血拆”事件愈演愈烈：合肥市金寨路 452 号住宅房屋发生“血拆事件” 。2013 年 4 月 13 日，在三孝口街道党工委书记杨拥军的指使下2 男 1 女尾随 502 室业主上楼欲强行入室被拒后，三人将其逼至六楼，围攻达一个多小时。第二天该业主房屋被强制拆除。 32013 年 9 月 28 日，南宁市胡定发因不满政府的拆迁与拆
5、迁人员产生冲突，被随后赶来维持秩序的防爆警察用防暴枪打瞎眼睛。 3.“黑拆” 事件达到高潮：2013 年 1 月 8 日上午 9 时许，安徽省马鞍山市石启新老人家近 900 平米房屋被该该市征迁推进办的征收队伍强行拆除，征收过程中存在着私闯民宅、限制人身自由、伪造征收手续等违法行为。 2013 年的“范木根”案成为“黑拆”事件的焦点，范木根因无法忍受征收人员多次对其家庭进行骚扰，在征收人员殴打其家人的情况下，因“自卫”而造成两人死亡，现被警方控制。 二、我国城镇化过程中城市房屋征收问题产生的原因 （一）政府定位偏差，公共利益范围过大 在房屋征收的过程中，政府既是房屋征收的主体，同时也是城市的设
6、计者和规划者。在实际操作的过程中，政府出于地方财政的需要进行土地出让，城市中的建设用地趋于饱和就必将导致房屋征收。政府作为公共利益的代表者往往会打着公共利益的旗号与被征收户的私人利益产生冲突，这时就产生了政府定位偏差。政府为了自身的利益将房屋征收权力委托给开发商，而开发商为了攫取人工成本，获得利益最大化就不择手段对被征收户进行一系列的征收行为，其中不免会存在很多违法行为。 政府定位偏差还体现在对公共利益界定的范围上，我国的法律并没有明确规定公共利益的范围和界限，这就给政府极大的自由裁量范围，这一方面使得公共利益这一个利益的内涵稀释，另一方面使得政府所代4表的公共利益范围外延扩充。 （二）法律上
7、对房屋征收主体界定不清，造成征收主体多元化 目前我国现行法律中对房屋征收主体作界定的主要是 2011 年公布实施的国有土地上房屋征收与补偿条例 ，第四条对房屋征收的部门层级作出规定：市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。第五条就房屋征收的具体操作环节予以规定：房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。 从条例中，我们发现，房屋征收的主体是多元的：既可以是市县级人民政府所确定的房屋征收部门，也可以是
8、由具体的房屋征收部门委托实施。这就造成了社会上大量的“征收公司”的存在，这种“拆管分离”的现象一方面避免了房屋征收部门既是“运动员”又是“裁判员”的尴尬局面，另一方面，众多的社会人员参与到征收的执行中来，将不可避免地为了完成征收合同而采取非正常手段进行暴力征收，这也是近年来房屋征收问题层出不穷的主要原因。 （三）各地征收补偿标准不一、良性的市场补偿机制尚未形成 首先，当前我国各地经济发展水平不同，因此各地的房屋征收补偿从计算方式到补偿标准都存在较大差异，被征收户的补偿往往低于市场标准，造成被征收户无法完成从旧房到新房的生活过渡。 其次， 条例第十七条规定补偿的范围包括：房屋价值、因搬迁和5临时
9、安置造成的损失和因房屋征收造成的停产停业的损失。 条例中虽然对这些损失做了明文规定，但在具体实施的过程中并未形成完善的市场化补偿机制，加之百姓对政府指定的估价机构不信任而造成的利益冲突，最终演化“钉子户”的“人坚不拆” 以求寻得更多的利益补偿。 第三，征收补偿的过程中在补偿的形式和方式上过于单一，仅靠货币补偿，而情感补偿等因素没有被提及，这使得一些有着安土重迁思想的被征收人无法得到心理上的补偿。 （四）被征收人合法的救济渠道受阻，房屋征收“立案难” 条例第 26 条中规定了被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。在现实情况中，法院在处理行政征收事件时往往采取不予
10、立案的方式来处理，在产生矛盾纠纷时被征收户的利益表达途径就受到很大限制， “立案难”现象是普遍存在的，被征收户的合法的公力救济渠道受阻，只能寻求私力救济，造成了城镇化过程中城市房屋征收矛盾冲突愈演愈烈。 三、解决城镇化过程中城市房屋征收问题的对策 （一）政府合理定位，通过立法界定公共利益范围 政府作为公共利益代表应当重新定位，转变现在的土地财政，避免重复建设和与经济发展速度不符的过快的城镇化建设。十八大报告中提出，我国正处于重要的战略机遇期，我们要抓住这个机遇期，转变经济增长方式，这就需要政府进行合理定位。具体在房屋征收的过程中，政府作为征收主体要严守“中立”地位，政府进行委托征收时，也要严把
11、“非营利性”的关，确保征收使用合理手段，尤其在商业征收时，更要6切实做好监督义务。 保障被征收人合法权益的另一关键要素是限制公共利益的范围，当前我国法律对公共利益的界定过于宽泛，政府在房屋征收中的行政自由裁量权较大。 物权法第 7 条规定：物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益。我们可以发现，他人合法权益是从公共利益中剥离出来的，而房屋征收的过程中，政府打着公共利益的旗号征收后的土地出让给开发商，开发商进行开发显然不代表公共利益。因此，立法明确界定公共利益，对于保障被征收人合法权益显得十分重要。 （二）法定规范征收执行主体，制订征收执行主体准入制度 条例中
12、明确规定，房屋征收执行主体既可以是行政机关，也可以是行政机关委托房屋征收执行单位，被委托的单位应不以营利为目的。但是在现实中存在着征收执行主体混乱的情况，甚至出现委托开发商来进行房屋征收执行的现象。笔者认为应当以法律形式明确限定房屋征收执行主体的范围，对行政机关委托的房屋征收执行单位实行审批制度，审批中包含被委托单位的性质、人员构成、权力义务等，明确禁止行政机关委托开发商进行房屋征收，避免行政权力的扩大和滥用。 （三）货币补偿逐步推行法定化、市场化、透明化，同时兼顾情感补偿 随着近年来通货膨胀速度加快，百姓对货币补偿的额度期待都有了相应的提高，而房屋征收补偿过程的重点和难点就在货币补偿的方式和
13、数量上。由于被征收人与政府关于房屋征收补偿方面的信息不对称，尤7其是在补偿过程中不透明导致大量的问题存在。因此，笔者认为应当从立法层面规范房屋征收补偿的具体内容，包括房屋征收补偿的计算条件、方法、公式等，以法律的形式规定基本补偿数额，再根据各地区实际情况推行市场化，最大程度上补偿被征收人，降低房屋征收补偿过程中的矛盾与冲突。 （四）畅通行政救济渠道，切实保障被征收人的合法权益 2013 年是我国行政诉讼法大改的一年，也是我国行政诉讼法运行 23 年来的第一次修改。作为一部“民告官”的法律， 行政诉讼法的作用十分重要，当前在关于房屋征收行政诉讼过程中主要存在“立案难” 、 “公正审判难” 、 “
14、执行公正没有根本改观” 三方面的问题。因此，在行政诉讼法修改之际，笔者认为应当切实畅通被征收人的合法的公力救济渠道，切实保障被征收人的合法权益，具体体现在公平立案、公正审判、公正执行三方面。 注释： 王才亮.2013 中国征收年度报告. http：/ 黑拆，是指违背房屋的所有人或使用人意志但又非司法执行也非行政执行而对房屋予以强制拆除的行为。 国有土地上房屋征收与补偿条例 ，下文简称条例 。 “人坚不拆” ，源自网络语“人艰不拆” ，本文中的含义是被征收户坚持不搬迁，以寻求更多的补偿。 参考文献： 81白丽云.关于强制拆迁问题的思考以执法为民理念为核心视角.中国行政管理.011（4）. 2蒋学舟.“钉子户”问题成因及推进和谐拆迁的对策措施.十堰技术学院学报，2007（12）. 3李怀.城市拆迁的利益冲突：一个社会学解析.西北民族研究.2005. 4刘娥苹.减少行政干扰，避免“血拆”悲剧.社会科学报.2012-07-12. 5涂四益.从拆迁到征收当下中国拆迁面临的问题、出路及难点.法学评论.2010（3）. 6肖萍.我国城市房屋拆迁补偿制度研究由城市房屋拆迁中“钉子户”事件引发的思考J.南昌大学学报（人文社科版）.2007（7）. 7杨红英.中国城市化发展困境浅析中国式拆迁存在的问题与对策.新一轮西部大开发与贵州社会发展”学术研讨会暨贵州省社会学学会2010 年学术年会论文集.
