1、1安徽省农村宅基地 管理农户研究【摘要】 本文通过对安徽省皖北、皖中、沿江、皖西及皖南五个区域 17个村 123户农户进行入户访谈问卷调查发现，政府或市场推动的宅基地流转有利于提高宅基地使用效率；在补偿合适的情况下，宅基地退出与集中居住的意愿度较高。目前存在的宅基地面积超标、闲置浪费及农民用益物权保障等问题反映了农村宅基地管理制度已不适应实际，建议根据十八届三中全会精神，从宅基地管理的各环节推进制度创新。 【关键词】 农村宅基地 农户访谈 制度创新 农村宅基地管理制度是关系农村经济发展和社会稳定的重要制度，其管理制度改革日益受到重视。随着我国城镇化与工业化快速推进，农村人口大量进城与大规模流动
2、、土地资产价值日益显现造成了宅基地违法用地普遍、闲置浪费大量存在、宅基地用益物权难以得到保障等问题。安徽省是我国土地改革的发源地，在农村土地使用制度综合改革方面积累了丰富的经验，具有继续改革的基础和条件，也有加快农村宅基地管理制度创新的现实需求。因此，我们对安徽省不同区域的部分农村进行了农村宅基地制度相关情况的调查研究。 一、农村宅基地入户访谈情况分析 综合考虑地理、社会经济发展水平和城乡关系等因素，结合美好乡村建设等情况，在安徽省选择了五个调查区域，分别是皖北的亳州市谯城区、皖中的合肥市长丰县、沿江地区的宣城市宣州区、皖西的六安市2舒城县及皖南的黄山市徽州区等地。我们对上述地区涉及 7个区（
3、县）13个乡（镇、街道办事处）17 个村（社区）123 户农户进行了入户问卷访谈，调查内容包括三个部分：农户的基本情况，内容涵盖年龄段、文化程度、家庭人口结构、收入结构等；农村宅基地使用现状，包括宅基地的数量、面积、取得等；农村宅基地管理及改革需求，涉及宅基地规划、申请、分配、退出、流转等环节。 1、访谈农户的基本情况 从访谈户家庭结构、家庭主要收入来源、劳动力出外打工情况来看，有以下特点：第一，三代同堂比例高。五个区域中三代同堂比例最低是合肥市长丰县 39%，最高是黄山市调研区县接近 62%，宅基地分户潜在需求大。第二，农村劳动力大量外出，40 岁以上的访谈对象占到一半以上。五个区域中亳州市
4、谯城区、合肥市长丰县及六安市舒城县常年外出打工人数较多，占访谈总人数的 40%以上；宣城市宣州区离土不离乡型农民工比例稍多，占访谈总人口的 20%，主要分布在城郊或民营经济活跃的农村；离土离乡型农民工占访谈总人口的 18%，主要分布在偏远农村；黄山市徽州区等调研区县常年外出打工人数相对较少，仅占访谈总人数的 12%。第三，打工收入已成为家庭主要收入来源。在亳州、六安、合肥等农村经济基础相对薄弱地区，打工收入占到了家庭总收入的 50%以上；而宣城市和黄山市城郊和农村经济较发达的农村，做生意、跑运输等商业收入比重则占到了近三分之一。第四，土地整治后农村家庭总收入有所提高。合肥市长丰县整治后的新村将
5、耕地流转，村民获得流转收益，同时劳动力也得以释放进城打工从而获得较高的工资性收入。整治后的新村家庭3年纯收入在 3万元以上的占到了 83%，而整治前的旧村家庭年纯收入在 2万元以下的就占到了 77%。 2、宅基地利用及管理情况分析 （1）城郊或集镇的农村宅基地利用更节约，政府或市场推动的宅基地流转有利于提高宅基地使用效率。从不同类型的村庄来看，位于城郊的宅基地户均面积最小，为 116m2；其次是邻近集镇的宅基地，户均面积183m2；位于偏远农村的宅基地面积最大，户均 231m2。在偏远农村土地整治后的集中居住区，户均宅基地面积缩小到了 100m2。另外，从农村房屋及宅基地取得途径来看宅基地实际
6、使用面积，一类是本村村民申请或继承取得的老宅基地，这一类所占比重在一半以上，宅基地面积多在半亩到一亩之间；二类是通过土地整治村集体统一规划修建的房屋而获得宅基地，宅基地面积一般不超过当地使用标准；三类是外村村民花钱从本村集体手中购买地皮自建房屋。如某村村民在上世纪九十年代花 3000元买了一块临街地皮，面积一般不超过半亩；四类是从农村房屋交易市场取得。有的农户直接从开发商购买取得，还有的通过他人转让取得，面积多在 200m2以内，这一类多存在于城郊、经济活跃的农村，有的房屋土地性质已变更为国有。总的来说，后三类宅基地面积都要比第一类宅基地面积偏小。 （2）宅基地分配主要由村组决定，八成以上农户
7、愿意集中居住。农村宅基地规划管理通过土地利用总体规划、村庄建设布点规划、土地整治规划、新农村建设规划等实现，但微观的宅基地建房秩序主要由村、组及国土所维持。从集中居住意愿来看，五个区域的访谈农民意愿度都4较高，有三个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在 90%左右，另两个区域的访谈农户愿意去集中居住的比例在 80%左右。我们在亳州市谯城区某自然村走访过程中，遇到一些村民一直跟随调研人员表达希望尽快搬迁到新居的强烈意愿。该村是规划中的新村地址，为修建新村已酝酿 2年多，因“增减挂钩”指标不够而多次停止建设工作，造成村民宅基地分户需求不能满足，有多户是 68 人几代住在一起，旧居不能拆迁，农田种植
8、受影响，村民眼红周边新村建设，意见很大。有一些农户提出了集中居住的要求，如旧宅拆迁补偿各家标准要统一，新居要带小院，距离承包地不能太远。居住小区的垃圾、污水等配套设施要处理好。新居住点要有学校配套，与城市居民享受同等社会保障等。有少部分受访农户明确表示不愿意，这类农户通常对现状比较满意，如近几年刚修建了新房，或是在当地做生意且经营状况较好，还有一些是因为缺乏建房资金、集中居住区位置偏远等。 （3）宅基地超标与闲置不同程度存在，一半以上农户在补偿合理的条件下愿意退出宅基地。五个区域受访农户对宅基地使用面积标准的认知度都比较低，旧村宅基地面积超标现象普遍，农村住房占地面积一般在几十平米到一百多平米
9、，加上庭院和附属用房等，则基本超过了当地宅基地面积标准。但从五个区域调查情况来看，一户多宅现象并不多见。另外，每个村都少量存在宅基地闲置情况，主要原因是在城里买房生活、常年在外打工不回或是去路边建房导致原宅基地闲置等等。从在城里买房情况来看呈现增长势头，访谈农户中除了皖西的六安市以外，其他四个区域均有去城里买房的情况，亳州、合肥、宣城、黄山四地旧村访谈5农户在城里买房的比例在 15%左右。当问及在补偿合理的情况下是否愿意将超标或闲置宅基地退出，五个区域有一半以上访谈农户表示支持，最高为合肥市长丰县愿意退还宅基地比例为 75%。补偿的形式视情况而定，如果是换房，希望至少有 200平米，有小院、停
10、车库，环境好；如果是现金补偿部分农户提出要按国家标准进行补偿，还有少部分农户则希望按市价进行补偿。不愿退出宅基地的以 55岁以上老年人居多，还有部分农户担心补偿标准低而不愿退出。 （4）城郊或民营经济发达的村庄宅基地流转较多，多数受访农户赞成放开宅基地流转限制。集镇和偏远农村一般没有宅基地流转发生，而城郊或民营经济发达的村庄则相对较多，流转的形式有开发商开发售卖房屋、村委会售卖沿街地皮、村民私下进行房屋买卖和租赁等。从五个区域整体来看，受访农户希望放开宅基地抵押和买卖限制比例在七成以上，但不同区域的农民观念有差别。集镇和偏远农村的农民对流转普遍没有概念，有一半受访农户不愿流转自家的宅基地，要以
11、此留作保障，赞成放开宅基地流转限制的多为村干部或做生意的农民。在城郊或民营经济发达的村庄，赞成放开宅基地流转限制的农户在 90%以上，有农户还提出流转要限定在本市县农村居民范围内。不想流转宅基地的农户大部分都认为是问自家当前有没有宅基地流转需求，对国家有关限制流转的规定和放开流转权利不清楚不理解，最典型的一个例子是，有个农户不同意流转自己的宅基地，但同意流转别人的宅基地。关于农村房屋抵押，90%的受访农户希望有需要时可以办理农村房屋抵押，以满足其在生产经营过程中资金周转等问题。 二、农村宅基地管理存在的问题 61、宅基地规划管理滞后，执行效果差 安徽省对宅基地规划管理主要通过乡土地利用总体规划
12、和村庄规划实现。在推进农村土地整治过程中，土地整治规划对宅基地也起到了一定的管控作用。另外，在安徽省美好乡村规划中也会涉及到部分宅基地管理内容。根据调研了解到目前规划上存在的问题：第一，土地利用总体规划将下达的新增建设用地规模基本用于城镇及工业园区建设，没有预留农村新增建设用地规模，致使实际中宅基地无规划或不符合规划。第二，编制村级土地利用规划受技术、人力、财力等因素制约无法全面推开，有的地方甚至认为村土地利用规划没有必要。第三，因缺乏科学性，更没有实际考虑农民需求，致使规划执行难。第四，土地利用规划与城镇规划体系、美好乡村规划等衔接不够。 2、宅基地计划管理不能满足农民建房实际需要 根据国家
13、相关文件要求，新增农村宅基地建设用地应纳入土地利用年度计划，各地在下达时要单列 5%的宅基地农转用计划指标。但从安徽省执行情况来看存在以下问题：5%的宅基地农转用计划指标不仅不能满足农民建房的需求量，而且往往被挤占挪用。由于没有宅基地农转用计划指标，部分基层政府对宅基地基本是放任不管状态，造成村民任意占地建房而无人问津。 3、宅基地报批程序繁琐复杂 现行法律规定，宅基地审批使用原有建设用地的，由县审批；占用农用地的，由省及授权的市审批。对农村宅基地占用的耕地，县、乡组织村集体经济组织或村民小组进行补充。从调研情况看问题主要集中在7以下几点：第一，农民建房占用用地指标，需要省级人民政府审批，审批
14、时间过长，不适应农民建房随时性和零散性的特征。第二，审批程序繁琐，部门审批程序不协调。第三，补充耕地难，由村集体承担补充耕地责任难以落实等。 4、缺乏宅基地退出机制 安徽省农村宅基地退出的途径主要是土地整治复垦退出和城乡建设用地增减挂钩退出，补偿的形式一般为住房安置，属于政府主导型退出。这种退出方式宅基地退出效率高，耕地增加较多，节地效果明显，但政策依赖度高，建设资金主要由政府部门解决，在法律制度、实际操作中还存在一些缺陷。第一， 土地管理法对宅基地退出制度缺乏系统的规定。对可以收回的宅基地政策界限、收回程序和补偿标准缺乏具体规定，可操作性不强，更缺乏引导村民主动退出宅基地的有效机制。第二，受
15、宅基地只能在村小组内部流转限制，难以对农村宅基地进行确权登记颁证。宅基地退出多涉及到土地跨村流转的问题，而不同集体经济组织间调换的宅基地，往往因为没有法律依据而无法确权颁证。多数地方采取先将土地征为国有，再以国有建设用地划拨或出让给农民，客观上增加了宅基地置换成本，减少了农民通过宅基地置换获得的收益，制约了村庄集聚过程。第三，宅基地退出补偿标准不完善。地方普遍以补偿宅基地上的房屋为主，对宅基地的补偿往往被忽视。第四，农村宅基地退出与城镇住房、医疗、社保等衔接与转化机制不健全。集中居住区建设对农民的意愿需求考虑不足。 5、宅基地流转限制并不能遏制实际需求 8尽管现行政策文件对农村宅基地使用权单独
16、流转作出了明令禁止，但对因房屋流转而导致的宅基地使用权流转并未限制，故实践中宅基地流转现象并未真正遏制，反而为隐形市场发展提供了土壤。从安徽实地调查发现，随着城镇化的加速推进，人口出现梯度转移现象，即城郊农民向城市镇转移，山区、远郊农民向城郊或近郊转移。在转移过程中宅基地财产功能的彰显，事实上出现了大量社会需求。在宅基地流转机制缺乏的情况下，不仅存在大量隐性交易，也使得农村宅基地闲置现象更加普遍，城乡建设用地规模不减反增。另外农房“隐性”买卖、随意定价还容易引起经济纠纷，由于现实中出售住宅的所有收益归个人所有，集体经济组织作为宅基地所有者的权益得不到体现。 三、宅基地管理制度创新建议 根据十八
17、届三中全会精神，宅基地管理制度改革是在坚持宅基地集体所有的基础上，进一步强化农民宅基地使用权，应与社会经济发展相适应，与资源配置改革、户籍制度改革、社会保障制度的完善同步协调，采取渐进式改革而不是一步到位。根据农户调查反映情况及对宅基地管理中存在问题的分析，建议因地制宜地逐步推进农村宅基地管理制度创新。 1、完善宅基地规划管理制度 第一，编制村级土地利用规划和宅基地专项规划。考虑安徽省农村编制村土地利用规划普通存在技术、财力、人力等实际困难，建议结合新农村建设、美好乡村建设和统筹城乡发展，安排专项资金开展编制村级土地利用规划试点。另外，宅基地专项规划作为村级土地利用规划的9分支，建议在安徽省各
18、地推进宅基地整理项目之前，首先编制好宅基地专项规划。第二，分区域分类别推进宅基地规划管理。根据城镇规划区内外、集镇、偏远农村不同区域，制定不同类型村庄规划发展战略及不同的建房模式。要注意避免盲目推行集中居住。在皖北、皖中等地势较为平坦、农村房屋较为破旧的村庄，村庄集聚效果明显，而皖南等山区丘陵地带，户均宅基地面积较小，过分强调集中不仅增加农民农业生产时间成本和经济成本，土地综合整治效果也有限。第三，健全规划编制管理机制。建立各方主体参与规划编制的科学论证制度，提高规划的科学性和实施效率，避免村庄集聚后出现新的“空心村” ；协调土地利用规划与村庄布点规划、美好乡村规划之间的关系，探索一个部门主导
19、、多个部门参与规划编制的新机制，真正实现多规合一。 2、创新宅基地计划管理方式 根据调研情况，提出两种宅基地计划指标管理方案。第一种方案：取消宅基地用地计划管理方式，主要通过规划来控制宅基地总量。严格审查宅基地申请条件，只要是符合规划、 “一户一宅” 、面积标准的前提下，直接办理农转用手续，不再实行计划指标管理。这种方案在基层国土资源管理部门有呼声，也能满足农民建房需求。但前提是宅基地申请条件能在实际中被严格执行，否则容易造成农用地尤其耕地被大量占用，农村宅基地规模很快达到规划上限，国家对建设用地管理失控。第二种方案：改革现行宅基地农转用批次审批办法，建立先使用后核销制度。由县级人民政府每年年
20、初一次性申请办理农转用审批，年底提出年度新增村民宅基地需要的年度土地利用计划核销申请。这种方案在基层国土10资源管理部门中呼声较高，解决了每家每户单独分散申请难以一次批准的问题，农民建房能得到部分保障。由于宅基地仍有计划指标管理，从国家宏观角度来看，建设用地能得到年度有效控制，也有利于保护耕地。但可能存在的问题是：年终核销的量有可能大于年初申报的计划；宅基地计划指标仍然得不到保障，出现批准后无指标核销的局面。目前辽宁、广西等地都已探索宅基地指标先使用后核销制度，证明了其存在的合理性。建议采取第二种方案，避免出现一放就乱的局面。 3、健全合理高效的审批监管制度 十八届三中全会要求“进一步简政放权
21、，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理” ，宅基地审批制度也应按照这一精神确定其改革目标及思路。建议：第一，调整审批权限。根据决定 “对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理” ，建议安徽省试点探索调整宅基地审批权限：一是利用存量建设用地的宅基地审批的，由现行的县审批调整为乡审批；二是宅基地占用农用地的，由现行的省及授权的市审批调整为授权县（区、市）政府审批，年底报市政府备案，有利于缩短报批时间，提高审批效率，使县（区、市）政府负责宅基地占用农用地后的耕地占补平衡。第二，简化审批程序。对未打破村组界限集中建设的、移民搬迁等大范围跨村集中建设的、利用存量建设用地的，减少申报环节，提高办事效率。另外，对因乡镇规划、国土等部门间存在扯皮而影响审批时效的，建议乡镇相关部门建立联合办公机制。第三，确立由县级人民政府负责耕地占补平衡。建立
