1、1对我国房产税税制设计的思考摘 要：房产税改革的目标主要在于优化税制，预期房产税成为大幅度降低房价的“神器”是不切实际的。通过对沪、渝两地三年多房产税改革试点效果的综合分析，结合国际上房产税税制设计的经验，我国还需在税制要素和财税体制等方面进行进一步改革和调整，从而使房产税在长时间内发挥应有的经济作用。 关键词：房产税 税制设计 房地产市场按照不同标准、不同方法，可作出不同的分类。根据房地产的流通顺序，房地产市场涵盖房地产开发、流转、保有三个阶段，房地产税的税种设计主要涉及三个方面： 即对房地产的开发、流转和保有阶段分别课税。 我国现行的房产税体系在税种分布结构上，有一种“重交易、轻保有”的奇
2、怪的现象，而房产税税制本身也存在着征税范围过于狭窄、计税依据不科学、税率水平不合理等诸多弊端，无论从公平视角，还是对经济发展的影响，都与我国国情不完全符合，也不利于长远发展。 面对居高不下的房价，房产税改革成为社会舆论的焦点，国家经过几轮宏观调控，2011 年 1 月，上海和重庆正式启动房产税改革试点，作为房产税改革的“催化剂” ，其先行先试三年多来的政策实施效果争议不断， “失败说”不绝于耳。因此无论房产税改革的目的是调控房价还是作为增加地方收入来源，如何进一步完善房产税是目前我国面临的一大难2题，亟需破解。 1.沪、渝两地房产税改革的成效分析 沪、渝两地的房产税改革试点三年有余，时间相对较
3、短，难以产生充分数据来客观评价实施效果，但仍可从恰当的理论和逻辑推理中得出一些有价值的结论。 1 . 1 对完善税制的作用 从完善税制的角度，沪、渝两地的房产税改革短期内收效甚微，但也未夸大到成为“遗弃儿”的程度，具体如下： 首先，征税范围过于狭窄。从沪、渝两地试点情况看，上海完全着力于增量市场；而重庆既包括增量市场，也包括存量市场，但是这部分业主属于富裕群体，对多收点房产税并不是特别敏感。从长远来看，应逐步适当扩大征税面，否则房产税将难以真正地发挥其作用。今后的房产税征收应尽快实现由增量房向与存量房并行过渡。 其次，计税依据不科学。沪、渝的房产税计税依据为市场交易价格，未采用评估价值。市场交
4、易价格具有波动性，而计税依据使用评估价值可以保持税基的相对稳定，但这涉及个人住房信息采集、房产评估和具体征收环节等技术层面问题，这正是我国目前房产税征收面临的一大技术障碍。以市场交易价格做税基可以暂时绕开这一壁垒，降低征收难度，但使用市场交易价格做计税依据无法准确反映市场价的情况，房产税的财产税属性的有效实现大打折扣。 第三，税率总体水平不高。沪、渝两地的房产税改革，都采用差别税率，征收税率大都在 0.4%-1.2%，渝版税率的绝对水平高于沪版。但3总体来讲，税率均偏低，力度均较小。过低的税率往往具有一定程度的转嫁性，而且纳税人对于九牛一毛的房产税的敏感度会大大降低，很难完成调节收入“劫富济贫
5、”的伟大使命。 最后，目前出台的税改方案未对现有房地产税种和行政收费项目进行系统化调整，由此未能解决现行房产税体制中的税费繁杂、重复征税、税种配合失当等影响公平和效率的问题。因此，总体来看，试点的税改方案并没有达到优化税制、完善房产税改革的目标，这可能成为税制改革的“软肋” ，清费立税是房产税改革的方向。 1 . 2 对充实地方财源的作用 从沪、渝两地试点情况看，税基偏窄问题依然存在，而且“营改增”使地方政府失去主体税种。同时，推进房产税改革，就是要在做“加法”的同时做“减法” ，在增加保有环节税收的同时，清理、减少建设和交易环节的税费，因此增加的税收收入对地方财政收入的改善作用非常有限。1
6、. 3 对调节收入分配的作用 尽管沪、渝两地房产税的试点开启了对房产切实征税的时代，但主要针对的是“增量住房”而不是“存量住房” 。如此税制设计是现有征管水平的无奈选择，但这显然会造成收入分配调节的不公。房产税就是个人向社会返还增值收益的一种形式，因为随着后来政府基础设施的投入，早期购房的人用较小的投入获得巨大的收益，但却不是房产税的纳税义务人，不需要付出相应代价，必然造成“富人越富，穷人愈穷”两极分化的局面，显然影响了房产税对财富分配的调节作用。 41 . 4 抑制房价的作用 2011 年全年，全国楼市低迷，大多数一线城市的商品房交易价格同比微降。但与人们对房产税之于房价“一剑封喉”的预期效
7、果相悖的是：沪、渝两地的房价不但没降反而上涨，房产税抑制房价的梦想破灭。 事实上，房地产是商品，它的市场价格在很大程度上是由供求关系决定，而房地产其稀缺性、特殊性，又有别于其他一般商品。 2.国外房产税税制设计的经验借鉴 国外征收房产税由来已久，各国的房产税制会因为经济体制、社会制度、土地权属等自身情况的差异而有所不同，但对我国房产税改革有诸多启示和借鉴：房产税是地方政府财政收入的稳定来源。房产税是多数国家支柱性的地方税种，在各国的地方财政收入中占重要地位。在美国，房产税的征税主体是郡政府、市政府和学区。其征收房产税的目的是为了维持地方政府的各项支出、完善基础设施和社会福利。 房产税促进了土地
8、财政模式的演变。地方政府要从根本上摆脱对“土地财政”的路径依赖，除了改变不科学的绩效考核机制，推动财税体制改革外，最重要的是寻找稳定的替代税源，而房产税无疑是切实可行的最佳选择。因为房产税不仅可以为地方政府带来稳定的税收收入，还可以达到调控房价的目的。而美国土地财政模式的呈阶段性的演变正说明了这一点，这对于同样过渡依赖“土地财政”的中国具有十分重要的借鉴意义。 宽税基、低税率的基本原则。大多数市场经济国家的房产税征税范围除了对公共、宗教、慈善等机构的房产实行免征外，几乎涵盖全部类5型的房产。税基广的结果是在房产税收总额既定的前提下，以市场评估价为基数的计税依据较大，房产税的税率就相对较低，这样
9、既充分体现公平和合理，又有效保证地方政府充实的财政收入。 各国的房产税税率不尽相同，但实际税率大体在 0.8-3%，并以 1.5%左右居多，可以说整体水平不高， “温柔”的税率可较大限度地降低纳税人痛苦的纳税压力，缓解绝大多数纳税人的抵触情绪。 完善的土地等级和房产登记制度。为强化房产税的征收管理，多数国家均建立了完善的房产登记制度和不动产登记的数据库，并实现了与纳税人的银行账户、信用额度的网络对接，不但为房地产测绘、经济统计等部门提供了大量信息，而且方便税务部门随时掌握纳税人与应税房地产的纳税情况。 合理的房地产评估机制。多数国家都建立了与房产税征收相独立的房地产评估机构，并建立申诉机制、回
10、避制度、保证金制度，尽可能完善相关配套制度。独立的评估机构、专业的评估人员、科学的评估方法、合理的评估周期等都可以比较充分地保证应税房地产价值评估结果的客观公允。 3.国情约束下的房产税税制设计 如前所述，沪、渝两地的房产税改革试点效果有限，但两地试点的最大成效在于“制度破冰” 。究其原因主要在于税制要素的设置不尽合理。在综合考虑国外房地产税制改革的经验及中国国情的基础上，深化我国房产税税制改革应在税制要素设置上下功夫。 3 . 1 税权归属的划分 6立法权的角度。遵循我国的长期以来的税收法制传统，房产税目前仍可由中央立法，但是这样不符合分税制改革的方向。所以，建议加快制定税收基本法，合理划分
11、中央、地方税收管理权限，同时完善有关立法监督机制和区域利益平衡机制。 征管权的角度。根据税收理论，房地产的属地性决定了房产税的征收和收入均应归地方政府所有。从国际经验看，多数市场经济国家的房产税收入都归地方政府所有。由于我国财权集中、事权下移的现状造成了地方政府的财政窘境。因此对宏观经济影响较小，对于地方经济较为重要的地方税种，由地方政府征收房产税的做法既符合税收理论，也尊重国际惯例，更有助于修正我国财政体制弊端带来的错位。 税收评估权。纳税评估对于保证财产评估的效率和公正具有重要意义。从我国国情来看，由于地方税务部门获取应税房地产评估信息更加便利，因此合理划分中央、地方税收管理权限，建立中央
12、、地方政府两级评估机构，中央实施一定程度的控制与规范即可。 3 . 2 征税范围的确定 根据普遍征收原则，结合我国国情，房产税的征税范围应包括纳税人持有的全部房产，涵盖住宅、商业房地产、工业房地产、农业用地等全部类型的存量和增量房产。具体如下： 对于独栋别墅、高档住房这类住房，不管是第一套还是第二套以上，均课以房产税，不过在税率上应区别对待；同一城市多套住房。通过对在同一城市拥有 2 套及以上房产的家庭征税，增加其持有成本，减少房地产投资投机行为，最大程度发挥税法维护经济秩序的作用，同时考虑7到目前人口流动的频繁，所以建议仅对同一城市拥有两套住房的家庭予以征税；评估单价达到当地城区上年年平均交
13、易单价一定倍数（如?1.5倍以上，这类房屋单价之所以高，是由于“集万千宠爱于一身”便捷交通、公共（基础）设施、教育资源等优质资源的集中，而这些均来源于“取之于民，用之于民”的国家税收；家庭人均建筑面积超过一定标准（?50 平方米）的住房。一般来说，同一地段房屋面积越大，房产价值就越高。房产税是财产税，对财产占有多的人多征，对财产占有少的人少征或不征。尽管有失税法公平的原则，但这是在一定时期内为防止房产投机行为和国际热钱的流入所采取的权宜之计。3 . 3 计税依据的评估 理论上，以房产评估值为基础更为公平，能细致灵活反映不同类型的市场价值差别，在保证纳税人利益的同时对房产保有成本的调控作用也较强
14、。就我国而言，对目前房地产评估机构的多头管理尽快加以改革，建立健全房产评估制度，成立专门的房地产评估机构、科学的评估标准、合理的计税依据、规范的操作流程。 3 . 4 税率水平的选择 过高的税率会造成纳税人的普遍抵触情绪，甚至可能出现偷税、漏税或者甚至抗税的情况。应税房地产的价值虽然较高，但相对于昂贵的房产购置投入而言并不会为纳税人带来实质性较多的现金流入，而房产税却会实实在在造成纳税人的现金流出。目前各国房产税的实际税率一般在 2%左右。 目前我国资本市场不够完善，闲钱过多，投资渠道比较单一，通货8膨胀预期持续走高，出于房产自身保值增值的属性和收益性、安全性考虑，无疑购置房产是多数中产阶级进
15、行比较权衡后做出的选择。在房产税试水初期，我国房产税的税率不宜单一，也不应过高，应该分层级分情况制定税率： 征税对象为独栋别墅、高档住房，税率按超额累进税率征税，起点税率应稍高。 两套以上住房（同一城市） 。根据房屋套数确定起点税率，住房套数越多，起点税率越高。根据人口数确定人均免税评估值，可防止纳税人采用（假离婚、假分家、不结婚 ）等方式逃税。 评估价值较高或面积超过标准的唯一住房。由于是唯一住房，建议采用相对较低的税率或给予免税，循序渐进，逐步推进房产税改革。 在本市同时无户籍、无企业、无工作的“三无人员”拥有住房的税率，可以对这类房屋采用相对较高税率，并根据房屋的评估价值采用超额累进税率
16、，主要是为了防止国际热钱的涌入和抑制投资投机行为。 3 . 5 优惠措施（减免税和退税） 家庭唯一住房且房屋的评估价低于当地规定的标准，免征房地产税，这样可以保护刚需买家的利益。 对于那些“买一卖一”的改善型买家，可以实施退税。一年内出售的多缴的房产税全部退还，二年内出售的多缴部分减半退还，这样可以保护改善型买家的合理购房愿望和诉求。 3 . 6 税收征管的安排 加快房产税立法步伐，先行先试。税收的无偿性和强制性是由税收9法定加以保证的。根据国际经验，各国均制定相关房地产法律，如美国的房地产评估法等。而十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定 （以下简称决定 ）明确提出“
17、加快房地产税立法并适时推进改革” ，是中央文件中首次明确提出房地产税立法，短短 15 个字，透露出来的信息却是非常丰富的，既表明房地产税要立法且是加快立法，推进过程则要选择适当的时机，更为重要的是，这句话的新意在于凸显了“税收法定”原则，这也是决定中特别强调的原则立场。 构建齐全的配套措施，保证征管效率。发达国家无一例外地具备先进完善的房产信息数据库和网络平台，并能实行平台的数据交换。在我国，按照既定时间表，预计在 2014 年上半年迎来不动产登记条例和不动产统一登记制度的出台，这将成为推进房产税制改革市场化长效机制的基石，从而突破不动产管理的“信息孤岛” ，并与银行征信、户籍信息、房产交易等
18、数据联网，实现资源共享。 4.结论和启示 房产税与房价之间并没有必然联系，预期房产税出台，房价“应声而落”是不切实际的。但房产税的改革是必要的，其改革的主要目标在于优化税制。房产税改革会因牵涉众多利益集团而步履维艰，税制设计是否合理也需要经过实践和时间的检验，但相信“多拳组合”和不断的探索尝试最终会实现“住有所居” 、 “居者有其屋”的美好愿景。 参考文献： 1中国注册师协会.税法M北京：经济科学出版社 ，2012. 2姜玉娟.开征房产税动了谁的“奶酪”N中国建设报 2012-2-14. 103刘师媛.对于我国征收房产税的思考 J商业文化 2010（8） . 4宋安成.房产税开征与我国土地制度
19、国有制度问题J中国房地产 2011（17） . 5陈曦-吴宇晖.房产税改革的中美比较及法律启示J求索2012（1）. 6游春-胡春龙.房地产税收制度的国际经验及启示J住房与房地产-2011（3）. 7陈欣.关于我国开征个人房产税问题的研究D山东大学硕士学位论文，2011. 8赵玉倩.我国房地产税改革的功能定位及对策研究D中国石油大学硕士学位论文.（2012）. 9缪长松.对我国开征住房房产税的思考财会研究.2013（4）. 10郭玲，王玉.国情约束下的房产税税制设计分析 郑州大学学报 2013（3）2. 11李文毫，代士林.刍议房产税税权划分的国际借鉴财会研究.2010（20）. 12薛钢.我国房地产税制改革中的税权划分问题基于国际比较的视角湖北经济学院学报.2010（9）8. 13张蕊.沪渝房产税改革试点方案的比较与评价.华中师范大学硕士论文.2012（4）.
