1、1我国特色水利投融资模式探讨摘要：着眼于中国水利设施融资，深度剖析在特殊经济和政治环境下具有中国特色的水利融资模式。根基于中国农业水利发展现状和公共设施融资困境，运用到公共产品的供给理论、结合外国先进国家的先进管理实例和投融资经验，创造性提出关于中国特色的水利融资的模型，并进一步论证其合理性，就发展农业、促进经济发展和增强人民幸福指数的目标前提，提出对于中国水利融资的建设性多维度建议。 关键词： 中国特色；公共产品理论；基础设施融资 中图分类号：F2 文献标识码：A 文章编号：1672-3198（2012）23-0011-02 1 中国农业水利融资背景 1.1 中国经济发展现状 从改革开放以来
2、，经过三十多年的快速发展，中国经济规模增加了20.5 倍，人均收入跨过了高中等收入国家的门槛，成为“世界工厂” 、全球最大的出口国、世界第二大经济体。中国国内生产总值从 2001 年的11 万亿元人民币增至 2010 年的近 40 万亿元人民币。同时，10 年来中国对国际社会的贡献和影响越来越大，中国对世界经济增长的贡献率从 2003 年 4.5%增加至 2009 年的 12.6%，20012009 年平均贡献率为 14.6%，成为全球第二大经济体和第一大经济增长贡献国。 另一方面，就国内而言，一方面，长期以来促进经济发展的比较优2势将渐渐消失；另一方面，当前，中国城乡、区域和人群之间的差距很
3、大，基尼系数已经超过 0.4。与此同时，虽然中国正处于社会建设大力推进时期，各项社会事业取得较大进步，但是受发展阶段和政策及体制等因素的影响，一些涉及人民群众切身利益的问题没有得到根本解决。 1.2 我国农业水利投融资新动向 （1）从政策支持方面，吹响大力建设农业水利的号角，融资平台更宽广，政府积极发挥资源配置的财政作用。2011 年中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定公布，中国政府从宏观层面提出把水利基础设施建设作为国家农村投入的优先领域，把农田水利作为推进农村基础设施建设和促进 “三农”问题逐步破解的重点任务。中国人民银行、发改委、财政部、水利部、银监会、证监会、保监会近日联合发布关于
4、进一步做好水利改革发展金融服务的意见 。提出，要大力创新符合水利项目属性、模式和融资特点的金融产品和服务方式，进一步加大对水利建设的金融支持。 （2）从农业科技方面，日益先进的科学技术、现代化的机械设备正应用于农田水利建设。国家发展改革委网站 2012 年 9 月发布了关于印发水利发展规划的通知规划中对十二五水利发展改革提出了多项目标。目标强调，在十二五期间，要使得水利投融资改革取得重大突破，水利建设领域全面开放。 2 中国水利建设及融资发展的现状 2.1 中国水利建设及融资的必要性分析 一方面，水利建设乃农业之命脉。水源工程的建设是农业综合开发3效益发挥的必要条件；与此同时，水利工程是农业综
5、合开发和各业发展的基础。另一方面，小型农业水利建设的一系列问题突显、矛盾渐趋尖锐化。在基础设施建设滞后、资金投入不足、老化失修与功能退化现象严重等是中国农田水利基础设施中普遍存在的问题；与此同时，地区之间农村农田水利灌溉基础设施投资差异的客观存在也阻碍了农业水利的均衡扩深发展。 2.2 中国水利建设及融资的可能性分析 （1）国家财政实力的增长和财政支出的可调配性。自建国以来，我国的经济增长是毋庸置疑的，因之而来，财政实力也日渐雄厚。在过去的 2011 年全国财政预算执行情况良好，财政收入较快增长，各项重点支出得到较好保障。其中，1-12 月累计，全国财政收入 103740 亿元，比上年增加 2
6、0639 亿元，增长 24.8%。此外，1-12 月累计，全国财政支出108930 亿元，比上年增加 19056 亿元，增长 21.2%。 （2）宏观经济环境的条件允许。尽管全球经济复苏艰难曲折、国内劳动年龄人口增长逐步放缓、资源环境约束渐趋增强的现实，但就全球范围而言，中国经济仍然处在平稳增长的区间，长期向好的趋势没有改变。同时，在一系列“稳增长”政策作用下，一些积极因素正在酝酿，经济筑底企稳迹象已有所显现。 （3）政府的积极的行政理念。我国政府是全心全意为人民服务的政府，而关于执行力的建设也一直在进行，在以人为本的执政氛围下，政府自然会急众之急。这也使得我们有理由相信，在接下来的农业水利发
7、展过程中，政府仍会继续发挥公共服务、市场监管的经济职能。 42.3 中国水利建设及融资存在的问题 （1）政府对水利投资有限且效率偏低。国家的投入大部分在大江大河的防洪建设方面，而对农田水利的投入大多要依靠地方政府，地方政府对水利建设的资金投入则较少。自 20 世纪 70 年代大兴水利开始，我国相应的水利系统随即迅速膨胀，而庞大的机构、众多的人员也牵制了大批所集合的资金。与此同时，水利设施管理主体的不明确也进一步拖累了投融资资金整合的到位，降低了效率。 （2）小型水利农田水利的独特性。小型农田水利工程的特点是规模小且分散在田间地头，维护和运营比较困难，但其运行效率的好坏直接影响到农作物的收成和水
8、资源的利用效率。农田水利工程投入大、见效慢、管理难、回报小、直接经济效益不明显，主要表现为抗旱、排涝等间接社会效益。 （3）专业人才缺乏且农业水利设施建设的融资难度大。农业水利设施公共资金投入严重不足；商业银行以居民储蓄存款承担大量公共设施长期贷款，隐藏着期限不匹配和流动性风险；而国内的资本市场发育比较落后，在农业水利设施融资中的作用非常有限。再加上水利融资领域具备专业素养的人才缺乏，这些问题都不同程度地制约了我国农业水利基础设施的可持续发展。 3 先进国家水利融资模式的比较 3.1 先进国家水利融资模式 从传统公共财政理论看，基础设施为公共产品属性，其投资源头或融资渠道都应来自政府。然而在过
9、去几十年的全球经济发展中，西方国5家及亚洲“四小龙”选择在城市化进程和经济发展中的基础设施问题上转换观念。采取市场化融资方式，鼓励民间参与，形成了各具特色的融资模式，并取得显著成效。其中以美国、韩国模式较为突出。这都对中国的水利融资体制改革、加快水利设施建设具有重要借鉴意义。 （1）韩国模式。从政策方面看，政府声明优惠政策吸引在公共物品供给领域私人投资的加入；银行将国外借款与国内吸收的存款根据国家确定的产业政策，按低利率 8%贷给基础设施企业，利差有公共财政补贴；赋予公共设施投资者对于基础设施的使用和经营权。与此同时，韩国模式凭借着独特切合本国实际的水利投融资政策成功吸引了近 8 万亿韩元私人
10、资本，用于各项基础设施项目，对于韩国基础设施建设及经济发展起到了至关重要的作用。 （2）美国模式。从政策方面看，投资方面，一是明确投资主体及其事权的划分，二是按水利事权的划分实施投资主体的分摊投资；融资方面，一是广辟融资渠道，二是直接融资与间接融资并存。也正因为合理、有效的政策，在美国广泛的投融资渠道和多元化的投资结构既弥补政府财政收入的不足，又给政府为基础设施建设提供相应的、可持续的资金来源，也为美国成为水利富足大国做出了积极贡献。 3.2 中国水利融资特殊性分析 （1）政策方向的特殊性。一方面，我国在水利投融资政策领域的立法以及水利建设与管理方面的立法还很不够，政策上给予的投资主体的权责划
11、分还有待完善；另一方面，对于公共产品（基础设施）的投融资政策仍倾向于政府为主体，市场化导向仍不明朗。 6（2）经济体制的特殊性。一方面，我国仍处于社会主义的初级阶段，社会主义市场经济的发展在质量和结构上仍有这样或那样的问题，城乡差距客观存在，区域间经济发展水平也处于不均衡的状态，这些也是造成水利设施投融资资金少、效率低的重要因素之一。另一方面，我国在所有制上实行的是以公有制为主体、多种所有制经济共同发展，这客观上给水利设施的市场化进程增加了难度。 （3）国民环境的特殊性。一方面，国民在社会主义国家中对于公共产品供给的政府意识强烈，认为其应当由政府负责到底；另一方面，国民对公共设施领域的关注度不
12、高，潜意识里没有将其纳为私人投资或经营的范畴。 4 对策与建议 4.1 公共财政角度 充分发挥和利用政府公共财政的作用，增加财政投入；建立稳定有序的财政体系，为水利融资打下“定心丸” ；建立一个牢固的财政投入和补偿机制，使得水利的财政性收入和财政投入的增长保持正比关系。运用财政、金融和税收手段，使供水（电） 收入达到弥补运行费用和水利设施投资的水平，财政资金无偿投入与有偿使用相结合，发展创新化水利财政支持机制。在机制运行到一定阶段后，尝试实现改变财政补偿机制，实现市场化，最终形成以财政引导、财政补贴为基础的市场化融资方式。实现财政投资方式的多元化，充分发挥财政资金的导向作用。建立城乡统筹的农村
13、公共财政体系，打破城乡公共产品二元供给的制度性障碍，从而推进中国水利设施投融资改革的进程。除此之外，增加公7共财政投入，完善农村公共财政作为农田水利建设的融资主体地位，也是避免中央与地方的事权、财权不匹配而导致的财政投入主体缺位的良策。 4.2 法律法规和政府职能角度 加强法制建设，完善基础设施投融资的相关法律法规体系，细化规则，使得水利融资有法可依，推进水利融资的规范化、法制化和合理化，规范和保障水利融资的高效率、稳定运行。加强立法建设，尤其侧重水利投融资政策领域和水利建设与管理方面。进一步明确各级政府和投资主体之间的权、责、利关系，通过立法的形式明确项目法人主体和受益主体以及投资者所享有的
14、权利和义务，做到有法可依、有法律的保障。与此同时，在政府方面，强化政府在融资中的管理和监督职能也是必须的选择，谨防政府宏观管理职能的缺位。政府在水利投融资方面可以发挥有效平衡公益性水利工程项目和经营性水利工程项目之间的关系、规范和管理投融资中介组织、加强法制建设的多个积极作用。 4.3 金融市场角度 深化和完善金融体系，积极发展信用担保和信用保险体系；发展资本市场，为水利融资的多元化渠道打下基础。积极发挥正规金融机构的金融支持作用，加强商业银行与政策银行的深入合作，使商业银行成为政策性银行的重要融资渠道。改善投融资环境，在不违背政策精神和损害国家利益的前提下，积极尝试利用外资，鼓励国内外投资者
15、以独资、合资合作、BOT 等多种方式参与水利建设。除此之外，在资本市场发展几近成熟后可考虑创新融资方式，鼓励有实力的公司上市发行股票、债8券，扩大资本金和经营规模。同时，在社会主义市场经济深度发展的当今社会，民间信贷组织也成为了金融市场上一支不可忽视的力量。规范和支持民间信贷组织的发展显得格外重要，可以通过银监会、中国人民银行等政府机构及银行业协会等专业机构，加强对民间借贷组织的监督管理，规范金融服务，防范信贷风险，合理规避其不良影响，发挥其在水利投融资方面的积极作用。 5 结语 水利投融资问题事关整个水利工程的建设和发展，而水利事业的发展则牵动着国民经济的未来。我们必须在借鉴外国先进融资模式的同时，扎根于中国特色，深入推进水利融资模式的改革，充分利用市场和政府的积极作用，打破二元化融资困境。只有这样，才能早日寻找到适合当前中国经济结构和社会整体利益的发展道路，建立有效的农村水利设施投融资新机制，促进社会主义新农村建设。 参考文献 1胡永法，黄建元.我国水利投融资体制问题探讨J.水利科技与经济，2006， （2）：26-32. 2张范，李训喜，严加适等.完善民办公助新机制全面推动农村水利基础设施建设J.水利发展研究，2007， （7）：48-57. 3李永昌.新农村水利建设中存在的问题与对策J.农技服务，2008， （8）：13-34.
