1、1我国玩具出口遭遇美国强制性标准贸易壁垒及其对策分析2011 年 7 月 23 日和 8 月 12 日，美国严格的儿童玩具铅含量标准相继实施，同年 11 月，美国消费品安全委员会通过了新的独立第三方产品测试法规，该法规以更高的标准对儿童产品进行测试和认证。美国一系列强制性标准实施导致我国玩具出口频遭美国通报与召回。2011 年，美国非食品类消费品快速预警系统对我国出口的产品发起通报与召回 347项，其中玩具类产品被通报的频率最高，共计 189 项，占比 54.5%。仅2011 年 12 月份，美国先后对我国生产的“TRUMPT”牌玩具喇叭、 “BB FUN”牌玩偶、玩具武器套装等多种玩具产品发
2、出消费者警告，并对我国生产的婴幼儿摇铃、泰迪熊、圣诞树套装等玩具产品实施自愿性召回。美国近些年颁布的强制性标准使市场准入门槛不断提高，对我国玩具出口贸易的抑制效应开始显现。 近几年，我国约 90%的玩具出口企业、4/5 的出口玩具产品遭遇到来自美国的苛刻与严厉的玩具强制性标准壁垒，引起频繁的贸易摩擦与数十亿美元的出口亏损。如先后在 1996 年、2003 年和 2007、2011 年经过修订，如今成为强制性标准的美国玩具安全标准ASTM F963，2008年 5 月 1 日实施的玩具测试和安全认证系统计划草案以及 2008 年 8月 14 日签署的2008 消费品安全改进法案等系列强制性标准贸
3、易壁垒措施从安全、环保方面对玩具进口提出了更高的要求，我国玩具出口贸2易摩擦风险俱增，面临着日益严峻的强制性标准贸易壁垒的威胁。 一、我国玩具出口美国遭遇了强制性标准贸易壁垒 美国一系列关于玩具出口的强制性标准的制定与实施，使我国玩具出口遭遇了频繁的强制性标准壁垒，这些强制性标准壁垒主要包括安全性标准、法律性标准、认证制度标准与市场准入标准。 （一） 安全性标准 ASTM F963美国玩具安全标准是由美国商务部国家标准局制定，并在 1976 年正式颁布的全国性的针对玩具产品的安全标准规范，在 1998年、2007 年、2011 年被先后修订为 ASTM F963-03、ASTM F963-07
4、 和ASTMF963（2011 版） 。该标准主要针对 14 岁以下年龄段的儿童玩具产品的生产技术与安全性能的测试方法，包括物理测试和化学测试，如冲击试验、压力试验、跌落试验、包装材料的重金属的限量标准和 PVC 中的增塑剂邻苯二甲酸酯的限量标准等，旨在降低玩具产品在正常使用与滥用时可预见发生的事故率。 （二）法律性标准 CPSC 16CFR 是由美国消费者产品安全委员会（CPSC）所制定的美国联邦消费品安全法规第 16 部分（16 CFR） ，属美国国家强制性规定，具有联邦法律的地位。任何玩具生产商、销售商都必须严格执行，如 CPSC发现在市场销售的玩具存在安全缺陷或玩具有潜在的危险，有权要
5、求玩具生产商、销售商回收在市场上销售的全部玩具。对发生严重安全事故的，CPSC 有追究玩具生产商、销售商法律责任的权利。对不符合 ASTM F963 与 CPSC 16CFR 等规范的玩具产品将采取强制性的法律手段，如召3回、伤害赔偿、司法诉讼等处罚。对于不符合 ASTM F963 标准进口的玩具产品，则在海关进行直接扣押或者禁止入关。 （三）认证制度标准 由美国玩具产业协会和美国国家标准协会于 2008 年 5 月 1 日共同宣布的玩具测试和安全认证系统计划草案规定：第一，对玩具生产商实施分级审核和强制认证，检测频率为每年 1 至 6 次不等，且费用由供货方承担；第二，所有出口美国的订单在出
6、货之前必须抽样送第三方实验室测试出示 ATSM F963 证书，并且根据测试结果进行改进以满足其要求；第三，所有的原材料供应商都须提供有效的相关测试证书，如油漆粉、重金属、可燃性等的测试，并要求定期抽查送到 SGS/ITS 实验室做测试，一旦发现不合格产品，即取消与其合作并退货。该草案中关于玩具产品的强制性质量安全测试和认证手续非常繁琐，部分条款缺乏合理性，导致我国玩具产品的出口成本剧增。 （四）市场准入标准 2008 消费品安全改进法案由美国前总统布什签署，该法案中的技术法规和技术标准与国际标准相比更为苛刻，市场准入标准大幅提高。如该法案将儿童用品涂料的铅含量限值从 0.06%降至 0.00
7、9%，缩小了近七倍，并且规定从 2009 年 1 月 1 日起永久性禁止 3 类邻苯二甲酸盐DEHP、DBP 及 BBP，暂时性禁止 3 类邻苯二甲酸盐 DINP、DIDP 及 DNOP。美国先后实行的这一系列强制性标准使美国玩具市场准入由“宽进严出”逐渐转变为“严进严出” 。早期，进口玩具在美国的市场准入更为宽松一些，如在正常情况下，外国玩具产品出口到美国的入关检测项目少，绝4大多数产品能顺利通关。但在进入市场后的管理程序上较其它国家严厉，具有“宽进严出”的特点。如果产品在消费者使用过程中出现因产品质量与安全问题导致的事故，产品立刻会遭到召回甚至追究司法责任。但是，美国的2008 消费品安全
8、改进法案规定：对美出口的儿童产品须实行强制性第三方检测，2009 年 1 月 10 日开始，自愿性标准 ASTMF963将转化为强制性标准；2009 年 8 月 14 日前，玩具上必须加贴可追溯性的标签。美国玩具的市场准入制度不再宽松，玩具市场准入制度和执行管理上明显转变成为“严进严出” 。另外，美国地方性法规与国家法规交叉、重复。针对玩具行业与玩具产品的法规和标准，美国实行全国性与地方性立法并存的管理方式，在某些方面的规范出现交叉、重复，甚至某些地方法规和标准严于国家法规，如宾夕法尼亚、马萨诸塞、俄亥俄三个州都对填充玩具和洋娃娃规定了专门的地方性规定，其中包括填充物的材料要求、标签要求以及检
9、查测试要求等；华盛顿州颁布了关于含铅产品的标签法案，规定大于 40ppm 的产品都要附贴标签；加州在 2009 年实施的禁止销售邻苯二甲酸盐浓度超过 0.1%的玩具等等。交叉、重复立法使得美国技术性贸易壁垒更灵活、隐蔽，市场准入标准不断提高。 二、我国玩具出口美国的限制性效应分析 （一）造成出口玩具大幅减速 美国是我国玩具出口的主要市场之一，占我国玩具出口 1/3 的市场份额，但近些年美国颁布的关于玩具的强制性标准贸易壁垒造成我国玩具出口大幅减速，部分玩具出口企业相继倒闭。2008 年中国对美国出口玩具总值为 87.53 亿美元，包括传统玩具 57.94 亿美元，童车类产品51.07 亿美元，
10、百音盒类产品 110.62 万美元，电子游戏机 5.18 亿美元，节日玩具及娱乐用品 4321.84 万美元。然而，2008 年以后，我国玩具出口减速明显。2009 年，我国累计出口玩具金额为 61.81 亿美元，同比仅增长了 2.1%，出口增速明显放缓。2010 年，我国对美国出口玩具仅 39.2亿美元，同比下降了 9.2%，而我国玩具出口第一大省广东对美国出口玩具仅 11.9 亿美元，同比下降了 4%。2011 年我国对美国出口玩具31.5 亿美元，同比下降 5.2%。从企业数量看，2006 年，中国玩具出口企业数量达到历年来最高的 10124 家，2007 年则减少为 8129 家，比
11、2006年减少了 19.7%。2008 年以来，中国玩具出口企业数量下降的情况更为严重。2010 年，我国具有玩具出口实绩的企业为 3507 家，比 2009 年同期减少了 52.7%。其中，广东有 1918 家玩具企业退出出口市场，占去年同期出口企业总数的 77.8%。到 2011 年，我国有玩具出口记录的企业3948 家，仍然保持在较低的规模。整体来看，我国玩具出口美国大幅减速，玩具行业利润下滑，面临着较为严峻的形势。 （二）增加玩具出口的成本 我国的玩具出口若想顺利进入美国市场，必须达到美国颁布的关于玩具的强制性标准贸易壁垒的要求。然而，在这个过程中，必然以付出更高的成本作为代价，也因此
12、降低了我国出口的玩具产品的竞争力。首先，玩具出口商为达到美国强制性标准，需在产品设计研发、生产线改造、检测设备更新，原材料的甄选等环节增加投入，直接导致产品的成本突增，竞争力下降。其次，美国对玩具生产商实施的分级审核和强制认证，导致了中国玩具生产商检测费用的激增，因为中国玩具工厂的认6证费用高达人民币 2 万至 6 万元每次。同时，美国对玩具产品采取了强制性的第三方认证制度，其规定的第三方认证机构的检测费用一般比较高昂，以 SGS/ITS 做 ASTM F963 认证为例，每类产品每次检测费用则高达人民币 3000 至 4000 元。假设某生产商一年生产 10 至 20 类左右的新款玩具产品，
13、还需支付十几万元的检测和认证费用，输美玩具成本至少增加 25%。 （三）造成市场准入的障碍 美国通过立法制定的苛刻的强制性标准，使我国玩具产品的出口面临着更高的门槛，强制性标准贸易壁垒成为我国玩具产品进入美国的最大市场准入障碍。若产品符合规定，则允许通关，否则就禁止入关。然而，在美国不断提高的近乎苛刻的技术法规和技术标准面前，并非所有的中国玩具出口企业都能适应，也并非所有的中国玩具产品都能符合，而这些不能适应的出口企业和不能符合的玩具产品，必然被美国的强制性标准贸易壁垒拒于门外。一方面，因为信息不对称，中国的玩具企业对美国的强制性标准贸易壁垒的要求并不完全了解，对高标准的认证要求，往往存在着畏
14、惧心理，不敢申请认证。另一方面，伴随着技术规范的日益更新与新的法规不断出现，出口企业面临着从原材料检测到企业内部的质量控制，与在上一个标准颁布后刚刚建立起来的质量控制体系，实验室的日常运作和产品原产地追溯制度等环节对较高标准的认证要求，企业认证的成本极高，部分玩具出口企业也因为考虑到认证的成本过于高昂，而对认证望而却步，就失去了更多的贸易机会，也无奈地放弃了美国市场。 7（四）引发“中国制造”玩具的信任危机 自从 2009 年 11 月的美泰玩具召回事件发生后，美国对中国玩具实施的召回就变得越来越频繁。2009 年 12 月 21 日，CPSC 会对中国产超级磁铁玩具实施召回，召回原因为玩具底
15、部的小磁铁容易脱落；2010 年 8月 15 日，CPSC 对中国产玩具快艇实施召回，召回原因为存在灼伤使用者的危险；2010 年 11 月 4 日，CPSC 对中国产玩具木琴实施召回，召回原因为木琴表面的涂料铅含量超标。据统计，在 2010 年的前 52 周内，CPSC 共召回了 76 款共 1300 万件玩具，其中中国玩具占被召回玩具总数的 98.41%。我国玩具在美国的频繁召回，引发了“中国制造”玩具甚至整个中国制造的产品在世界多个市场上的信任危机。MSN 与佐格比在2011 年最新公布的一份调查显示，在接受访问的美国人中，84%认为中国的玩具不安全。 三、我国玩具出口应对美国强制性标准
16、贸易壁垒的对策建议 （一）及时获取美国有关玩具的强制性标准贸易壁垒信息 美国已有的针对玩具产品的强制性标准贸易壁垒，除了美联邦法规第十六部分 CPSC 16CFR 及美国玩具安全标准 ASTM F963-03 以外，还包括其它与玩具有一定关联的法规及地方立法。同时，这些法规和标准并非一成不变，并日益呈现出更加隐蔽、广泛与灵活的趋势。只有知己知彼，才能百战不殆。及时了解美国有关玩具的强制性标准贸易壁垒，是我们作出有效应对的前提。一方面，玩具出口企业作为生产和出口的主体，应当主动加强对美国强制性标准贸易壁垒信息的了解。只有通过深入了解美国有关玩具产品的技术法规和技术标准，才能准确地判断我们8的产品
17、进入美国市场是否存在贸易风险。同时，玩具出口企业还应当注意及时了解美国玩具标准与法规的动态变化，避免发生因为使用过期标准与法规而造成产品被召回的事件。另一方面，政府应当组织专门机构研究对外国的强制性标准贸易壁垒体系，及时收集、整理、跟踪国外的强制性标准贸易壁垒信息，建立咨询机构，为企业提供快捷有效的信息服务和指导。对此，我们不妨借鉴日本的经验，在德国对其包装法进行修改时，日本就开始关注其修改的全过程，当德国新的包装法正式生效时，日本出口德国的产品已经全部采用了新法要求的包装方式，成功地化解了可能产生的贸易壁垒造成的损害。 （二）提高玩具生产的技术、环保、安全意识和产品的附加值 我国玩具出口要跨
18、越美国的强制性标准贸易壁垒，玩具产品的高质量是根本条件，增强玩具生产的技术含量、环保安全意识是根本途径。玩具产品的质量受产品设计技术、玩具材料、玩具工艺等诸多因素的影响，因此要从技术、设计、材料、工艺各环节来解决实际问题。首先，玩具生产企业应从设计这个源头重视玩具的合法性和安全性。其次，注意选择符合美国要求的原材料，重视供应链上的信息控制和验证，并强化生产过程的监控，避免发生由原材料问题带来的产品不符合要求的后果。如苏州林音木玩具有限公司生产的木制品玩具使用了天然植物油成分的涂料，解决了一直困扰的木制品玩具铅含量超标等问题。再次，玩具生产企业应当加强自检自控体系的建设，以降低玩具出口的风险。如
19、增加检测机械设备、培养熟悉安全标准和检测方法的专业人才以及加大产品抽检率等。最后，面对美国不断推出技术法规和标准，必须加强玩9具生产工艺的改进。如苏州天长塑胶有限公司在国内创新生产出无增塑剂的塑胶类产品，其经迪士尼授权的产品在欧美市场十分畅销。 玩具产品的附加值越低，玩具出口企业的利润空间就越小，其对技术性贸易壁垒所引起的成本增加的消化能力就越弱。因此，中国玩具出口企业应当改变低价低质的竞争方式，运用先进的声、光、电等科技，着实重视高新产品的研发，并提高产品的科技含量。不仅要加大高附加值的玩具如电动玩具和芯片玩具等产品的出口，而且要在确保中国传统玩具在美国市场份额的同时，探索如何提高其附加值。
20、同时，还要增强品牌意识，创建自己的品牌，从原来以量取胜逐步走向以质取胜。 （三）实施玩具出口市场多元化战略 我国玩具出口对美国、欧盟等市场依赖高，这些国家与地区的强制性标准贸易壁垒日益严格与苛刻，加上我国玩具加工贸易企业密集的珠三角地区原材料和劳动力成本上涨已接近两成，人民币升值等因素不断挤压我国玩具出口企业的利润，玩具出口企业的利润越来越小。因此，我国玩具出口企业可分散经营，实施出口市场多元化战略。积极开拓新兴市场，加大对技术性贸易壁垒较低的发展中国家或地区的开拓力度，如非洲、东盟、拉美、中东欧等市场，一方面可以合理地减少贸易摩擦，有效地降低遭受美国等地区的强制性标准贸易壁垒影响的机率，降低
21、贸易风险。另一方面，海外市场的多元化格局，有利于我国玩具出口企业寻找新的利润增长点，抵消对美国与欧盟出口的损失，提高应变能力和抗风险能力，真正做到了“东边不亮西边亮” 。 （四）积极应对强制性标准贸易壁垒争端，发挥政府的监督保障作10用 因强制性标准贸易壁垒而引起的贸易纠纷与贸易摩擦，我们应该积极应对，建立制度化的对话和磋商机制，避免单边化和政治化。针对由非歧视性技术规范、标准引发的贸易争端，我国应对不符合技术标准的玩具出口企业进行整顿规范，责令其加强生产质量管理。而因歧视性技术规范、标准引发的贸易争端，我国应该坚决反对，通过双边协商等手段维护出口企业合法权益。面对美国的强制性标准贸易壁垒，我
22、们还需要进一步完善检验监督机制，并建立完善政府、企业和中介组织三者分工合作的贸易摩擦应对机制。政府应健全应对贸易摩擦的快速反应机制和敏感的产业损害预警机制，加强对不公平贸易做法的调查和制裁，保护国内产业和企业应得利益。我们的玩具出口行业协会应积极组织企业更好地应对贸易摩擦和加强企业自律，促进企业的规范贸易。同时，对于玩具出口企业而言，还要加强“出口自律” ，增强主动采取措施避免贸易摩擦的意识，进一步发挥企业应对贸易摩擦的主体作用。 （五）加强国际交流与合作，推动中美玩具标准的双边互认 在经济全球化的今天，国际交流与合作具有重要意义。美国实施的强制性标准贸易壁垒，并非仅仅针对中国，欧盟和日本等玩具生产水平较先进的发达国家同样会遇到相同的问题。中国应该通过加强国际交流与合作，与其他玩具生产国一起共同探讨如何应对美国强制性标准贸易壁垒的问题，吸收和借鉴国外先进的技术、知识和经营管理经验。美国的玩具进口主要来自中国，88%以上的市场份额就是中国争取中美之间话语权的最佳筹码。我们应当充分利用这个筹码，积极地与美国有关方面
