1、1我国行政区经济制约城市圈发展的问题与对策【摘要】 在信息经济时代，国际社会中的区域经济一体化、集团化和全球化的经济格局开始显现。目前我国区域经济还是行政区经济，行政区与经济区之间的各种矛盾，使区域内统一的共同市场难以形成，最终导致这个区域经济增长的成本加大，增长速度放缓，严重地阻碍了经济区的进一步发展。因此，必须跨越行政区障碍，实现从行政区经济向经济区经济的转变，并实施一系列新思路，如加快政府职能转变、强化跨省区域治理、设立非官方的合作组织、为城市圈发展创造契机，带动各省市相互之间的主动合作与支持，以解决我国大都市圈行政区经济中的问题。 【关键词】 城市圈 行政区经济 经济区经济 转化 区域
2、发展一体化 一、区域经济一体化的形式之一：城市圈 区域经济一体化是世界经济发展的大趋势，也是全球热切关注的一个问题。在市场经济体制下，城市成为利益主体，城市竞争与城市经营成为必然趋势。改革开放以来，中国城市化进程突飞猛进，从城市之间的城市竞争（主要表现为“行政区经济大战” ） ，到“城市区域竞合” 、“城市区域一体化” ，体现了改革开放以来中国城市经营的三个阶段。 参考已建立的国际间区域经济一体化组织及我国目前存在的各种区域精进联合体，我国内部区域经济一体化可定义为：在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理特征较相似的省区之间、省内各地区之间、2城市之间，为谋求发展而在社会再生产的某些领域，实
3、行不同程度的经济联合与共同经济调节，形成一个不受区域限制的产品、要素、劳动力及资本自由流动的统一区域的动态过程，它的目的是优化资源配置，实行区域内各地区合理分工，提高资源使用效率，促进联合体共同繁荣。区域经济一体化实际上是一个建立在区域分工与协作基础上，通过生产要素的区域流动，推动区域经济整体协调发展的过程，通过深度参与经济分工和合作，发挥“1+12”的聚合效应，从而赢得竞争优势。 城市经济圈是现代经济中一个具有划时代意义的概念，由法国地理学家戈特曼首创。城市圈作为区域经济一体化的重要形式，就是指城市集团式发展战略在不同层级上的空间表现形式，是由核心城市及其周边城市和地域共同组成的联系紧密的层
4、次不同的一体化区域，是区域经济一体化的一种表现形式。国内学者是在上世纪 90 年代开始研究推广城市经济圈理论的。虽然对城市经济圈的概念颇有争议，但大多数学者都将城市经济圈定义为：以一个或多个经济较发达并具有较强城市功能的中心城市为核心，包括与其有经济内在联系的若干周边城镇，经济吸引和经济辐射能力能够达到并能促进相应地区经济发展的最大地域范围。城市经济圈的基本特征是高聚集、高能级、开放型。 与城市圈有关的名称还有很多，人们一般把若干密集城市构成的经济区域称为“城市经济圈”或“城市经济群” 、 “城市经济带” 。不过这三个概念是有严格区别的，它们分别反映了密集的城市在地理空间上的不同分布形态。一种
5、是环状的，一种是点状的，一种是带状的。然而，从经济关系比较， “城市经济圈”最具有经济学意义。经济学意义上的“城3市经济圈”可以定义为，由一个具有较高首位度的城市经济中心，和与中心密切关联且通过中心辐射带动的若干腹地城市所构成的环状经济区域。但目前国内也有学者认为，城市圈（群）是不同于城市带的一个概念。从空间分布形式上看，城市圈呈块状分布，一般只有一个 200 万人口以上的特大城市，城市带则呈带状分布，一般有两个或两个以上 200万人口以上的特大城市；城市圈主要是集聚效应作用的结果，而城市带则主要是扩散效应作用的结果；城市圈所造成的人口过于集中、交通拥挤、环境恶化等现象，使两个或多个地理位置相
6、近的城市圈沿交通轴线，通过扩散作用形成都市带，从而达到资源配置的最优。因此，城市圈和城市带都是城市化发展的必然阶段，城市带是由城市圈发展而来。城市圈域经济发展模式的基本内容是：以比较发达的城市为中心，通过极化效应造成的经济吸引，并通过扩散效应造成的经济辐射，形成统一的生产和流通渠道，带动周围次级城市和农村共同繁荣。该模式提出，要按照市场经济规律的要求，充分考虑各地经济的内在联系和自然地理特点，突破行政区划界限，在已有的经济布局基础上，以中心城市和交通要道为依托，进一步形成若干个跨省级行政区的经济区域。城市圈是由于科技进步、集聚经济效益促使产业与人口在空间上集聚与扩散运动的结果，交通运输和信息化
7、的高度发展是城市圈（群）发展的主要动力。 二、城市圈发展中行政区划引发的问题 近年来，随着改革开放的深入，我国区域协调发展中区域一体化、圈层化特征日趋明显，跨省市经济圈已成为区域经济发展主要的空间组织类型。但在当前我国行政区经济运行中，跨省市经济圈经济运行并非4是一种真正意义上的经济区经济，仍然属于各城市行政区划范围的行政区经济。在我国经济转型时期，行政区经济因其过渡性质而具有一定的积极意义。但是，随着改革开放的深入，我国政治、经济体制改革的深入，行政区经济越来越严重地阻碍了市场经济体制的完善，阻碍了区域经济的分工发展，阻碍了跨省都市圈的发展。所谓“行政区经济”是指由于行政区划对区域经济的刚性
8、约束而产生的一种特殊区域经济现象，是我国在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨过程中，区域经济由纵向运行系统向横向运行系统转变时期，出现的具有过渡性质的一种区域经济类型。行政区经济最突出的特点是社会经济活动渗透着强烈的地方政府行为，具有强烈的地方利益倾向；受行政区划的刚性约束，生产要素跨区域（行政区域）流动受到人为的限制与阻隔，经济运行秩序比较紊乱。 在我国国内区域经济发展中，存在不同程度的、因行政区划而导致的区域经济分割现象。由于特定的历史和体制背景，行政区的经济功能十分突出，并且，在地方政府强烈追求自身利益最大化的动机驱动下，政府对经济的不合理干预行为十分严重，使区域经济行为带有强烈的
9、政府行为色彩。这种政府行为就往往容易演变为地方本位主义和保护主义。中国 20 世纪 50 年代就提出“六大经济区”的概念，80 年代也曾划分过经济区。但由于我国的管理体制是以省为基本单位的，经济区大多跨省，因此这个思路很难贯彻下去。之后，国家改从产业方面制定发展计划，这条道路应该说是正确的。但目前我国的基本行政区划单位仍然是省，在跨省的协调机构缺失的情况下，区域经济的发展实际上还面临着和从5前同样的行政分割的问题。地区间的疆界仍然无法逾越，这就难以实现在市场经济条件下地区间资源的有效配置，形成优势互补、协调发展。中国地方政府现阶段的主要任务便是发展经济，而发展速度则是衡量各级政府及官员政绩的一
10、个重要标准，于是各级地方政府便采用经济、行政甚至法律手段干预企业生产，干预资金、人才和劳动力的流动等等，隔断区域间的经济联系以保护本地市场与本地经济发展。在这种情况下，区域经济的行政区分割现象表现得十分严重，表现出一种与区域协调发展相悖的运行态势，行政区经济进一步强化。 然而城市如此的“行政区经济”发展态势是我们必须阻止的，因为这非但不是在进步、发展，在某种意义上甚至是倒退、落后。首先，从城市发展的本质上看，城市本来就具有扩张性，行政区经济理应向经济区经济发展。新区位理论根据杜能的农业区位论、韦伯的工业区位论、泰勒的中心地理论以及廖什的市场区位论的研究成果，从交易成本的观点对企业的生产组织进行
11、分析，取得了丰硕的成果。美国著名的经济地理学家艾伦?斯科特把交易成本理论（科斯，1937）引入城市和区域研究，形成了新工业区位论，通过对企业生产组织方式及其空间分布的分析来解释城市化的进程与特征。斯科特（1988）认为，企业为了获得最大经济效益，往往采取组织和空间上都分离的生产方式，即向外扩散的趋向。但组织与空间上都分离的生产方式必然带来交易成本上升。因此，在其他因素同质的条件下，企业通常都在一定城市群范围内聚集。由此可分析我国珠江三角洲城市群，随着外资的大量涌入，劳动密集型产业纷纷转向这些区域和城市，而这些地区的工厂不断地从市区迁往郊区，它们都是在寻求空间上的分6离或组织上和空间上都分离的最
12、佳生产方式，以求降低生产成本，提高产品的市场竞争力。另一方面，由于运输费用、联系费用的增加，这种分离的组织方式在空间上不可能离得太远，都在一定的城市群地域范围内集聚。可见，正是在这种分散与聚集的力量作用下，沿海城市逐渐形成连绵城市向腹地扩张，即形成城市群。从中不难发现，跨界是城市发展的必然结果，可是城市群跨界需求与行政区分割的障碍之间存在不小的冲突。城市群的形成和发展是一系列复杂的经济、自然以及各种内在规律相互作用的经济社会过程。城市群是一个集合体，是多层次中心城市集聚和扩散的结果。从城市群的形成与演化机制可以看出，无论城市规模大小，城市发展都有跨界需求。城市群的发展必然导致跨行政区现象的出现
13、，与行政区划产生的矛盾也越来越明显，跨界的区域性需求项目也随之增多。我国长期的条块分割所形成的各自为政的局面，使政府只考虑和解决行政辖区范围内的事务，很少考虑提供跨界需求服务。这就使得城市群中的城市难以形成统一的整体规划和开发、发展政策，使地区间协调合作难度加大。例如，长江三角洲城市群的城市分属三个省级行政区，一些区域性交通基础设施和工程因缺乏统一协调而进展缓慢，成为影响城市群发展的主要障碍。 除区域发展理论上城市发展跨界的特点之外，城市圈经济也是市场经济与经济全球化的内在要求。企业成为区域经济的利益主体，市场运行的主流将是经济规律而非政治规律，城市行政区的直接经济职能将大大淡化，城市政府很难
14、对地方经济进行直接控制和封锁。随着我国全面加入 WTO 以及许多跨国公司的入驻，大都市圈地区的市场肯定是一个跨7越城市行政界线的统一区域市场，市场和企业的跨界扩张直接取决于城市经济发展的要求，而不是行政命令；随着信息化、经济全球化的加速发展，城市网络化程度日趋明显，相互依存度强化。因此，未来的区域经济发展需要政府作出更适合这开放、自由环境的决策。从实践规律看，我国区域经济合作的快速发展，特别是东南沿海经济带三大区域快速发展更加验证这一点：谋求区域经济协调发展、合作共赢的热潮越来越高涨，区际间的经济合作已成为一大趋势。在这合作大势之中逐步显现出一条规律：区域经济的发展，必须实现从行政区经济向经济
15、区经济转变。三、城市圈整合发展的新思路 针对中国跨省都市圈内部的“行政区经济”格局，有些学者习惯于从行政区划的大一统来考虑跨省都市圈经济的整合问题，提出在长江三角洲大都市圈建立以上海为中心的“统一的行政区划”“上海省” 、“特别经济区” 、 “上海经济特别行政区” 、 “大上海行政区”等观点。这种随意变动现有省区边界的区划调整方案不可取。这是因为，当今体制转轨时期，国家对行政区划的兼并或调整，虽然在一定程度上确实能够促进政府间横向关系的刚性整合，减少区域内耗，但当前中国在政府职能转变尚未到位、市场法制体系不甚健全、区域社会力量比较薄弱的格局下，各级省市政府实际上依然占据着地方经济利益主体的地位
16、，行政区划的经济功能依然十分突出，行政区划界限依然像“一堵看不见的墙” ，阻隔着应有的区际经济联系。所以说，在跨省都市圈范围内，大一统的行政区兼并，虽然是一种空间整合的刚性行政手段，但它只能解决一时8问题，不能从根本上跳出“区划调整竞争膨胀区划再调整”的怪圈。实现跨省都市圈经济整合与全面发展的根本出路在下述内涵中得到了很好的体现：在保持行政区划合理适度调整或不频繁变动的前提下，顺应市民社会的转型，切实转变省市政府职能，弱化行政区划的经济功能，回归其政权建设和社会公共管理功能；积极借鉴西方大都市圈治理经验，通过区域政治、区域社会、区域文化、区域规划、公共参与等综合制度体系创新，充分发挥中央政府、
17、跨省都市圈成员省市政府、私营企业、非政府组织、社区组织、个人等多元力量，构筑一个既保持各级政府的治理能力，又发挥各方力量的主动性，平衡各自利益，切实有效的跨界协调与治理体系，依此来解决区际矛盾和冲突，形成相互开放、互惠互利、优势互补、联动发展、公平高效的跨省都市圈利益共同体，提高区域整体竞争力。具体的政策建议如下。 1、加快政府职能转变，促进管理制度创新 一方面，要变“计划”为“规划” 。 “复合行政”的新理念是颇具价值的，可按照政府管理范式从统治向治理转变的角度，为解决当代中国区域经济一体化与行政区划冲突提供一种新的思路。在区域发展上，政府近年来给予了许多关注与支持。随着市场机制的健全和工作
18、效率的提高，发改委职能也从以往的审批为主，转变为目前的规划先行。2009 年以来，国家相继批复了十余个区域振兴规划，超出之前 4 年的总和。实际上，从“十一五”规划开始，我国已将国民经济和社会发展计划改为国民经济和社会发展规划。有关专家认为， “计划”改“规划”虽一字之9差，但内涵有很大变化，因为后者不仅更加重视国土空间的规划和管治，也强调了中长期规划的指导性和约束性。而应对金融危机的工作也加速了政府职能从审批到规划的转变。2009 年以来，为应对金融危机冲击，国家相继出台了十大产业振兴规划和一系列区域规划，在带动中国经济复苏方面发挥了重要作用。发改委有关人士表示：“由于这些重点区域所具备的优
19、势条件，加快其开发步伐，不仅有利于促进区域协调发展，还能够通过一些重大项目的建设带动更大区域的发展，减弱金融危机对我国经济的不利影响。 ”该人士还指出，虽然当前宏观经济形势已经明显好转，但今后还会继续“通过规划和政策来引导区域经济发展” 。 另一方面，政府应以整体为重，注重区域分工。政府应着眼整体利益，打破传统的以“零合”和“竞争”为基础的区域竞争思想，建立以“共赢”和“协同”发展为核心的区域经营理念；把产业发展、城市体系和重大的基础设施建设以及区域环境整治结合起来，从区域的角度进行总体的规划。一要打破现有的以行政区划为主导模式下的区域功能分工，超越行政区划的界限对经济区的功能进行整体规划，统
20、筹安排，从城市群和经济区的发展着眼，从整体上考虑全区域的发展问题。同时，对经济运行效果的度量和考虑也应当更多地突破行政区划的界限，应当引入全区域效益最大化的概念。二要通过区域内部的统一协调，打破在资金、人才、技术、资产重组、人口和产品流动方面的各种障碍，确保形成区域内部的统一大市场，实现区域内部的市场开放和要素的自由流动，促进区内以及与区外之间的交流合作，形成竞争、有序、统一、开放和面向世界的开放型经济合作区。地方政府要打破部门、地域界限，本着10“互惠互利、优势互补、结构优化、效益优先”的原则联合起来，推动城市间、地区间的规划联动、产业联动、市场联动、交通联动和政策法规联动，通过整合区域资源
21、，调整区域产业结构，壮大跨区域的龙头产业，以较低的成本促进产业优势的形成。另外，政府应当将城市圈核心城市的主导产业定位在第三和第四产业上，只有这样才能发挥其强大的辐射和对外联系作用，在国际社会中发挥其影响力。如作为美国东北部大西洋沿岸大城市圈、日本东海岸城市圈和英国大城市圈中心的纽约、东京、伦敦都是世界上第三、第四产业最为发达的城市，它们作为国际金融中心在世界上起到巨大作用。但是中国的上海、广州、北京、天津、沈阳、大连等大城市的第三、第四产业则不够发达，不但不能与世界上的大都市相比，还落后于自身其他产业的发展水平，目前国内只有香港才具备城市圈中心城市的条件。所以，中国上述大城市圈中心应该主要发展金融、贸易、信息等第三、第四产业。 2、强化跨省区域治理，建立专门机构与体系 经济全球化、市场化、网络化已经成为国内外区域经济发展的大趋势。作者认为，以市场化为导向，深化政治体制改革和区域制度创新，树立“区域治理”理念，建立健全“跨省区域治理体系” ，才是真正推动“行政区经济”向“都市圈经济”转变。 多个行政区之间自觉的区域一体化，需要国家层面上的协调、多个相关地方政府的参与，需要统一的区域一体化决策与协调、监督机构。根据市场为不同行政单元所分割的现实特征，我们应借鉴国外经验，建立相应的跨区管理机构，并赋予其相应的行政调控权，专门负责跨行政
