1、1房产税试点的功能及其合法性【摘要】我国推行房产税的背景是房价快速增长。房产税在我国承载了两大功能，调控房价和增加地方财政收入，但二者之间存在天然的矛盾。此外，实务界与学术界诸多人士对上海、重庆两地的房产税立法行为提出了合法性质疑，但从立法精神来看两地的行为并无不妥，但仍然应当适时修订房产税暂行条例 。 【关键词】房产税 功能 合法性 一、施行房产税的背景 经过了 2008 年全球经济低迷，2009 年我国房价开始反弹。基于此，2010 年 4 月 6 日，财政部在对 2010 年进行工作部署时，提到了“完善房产税制度” ； 2010 年 4 月 17 日，国务院发布了关于坚决遏制部分城市房价
2、过快上涨的通知 ，明确要求“发挥税收政策对住房消费和房地产收益的调节作用。财政部、税务总局要加快研究制定引导个人合理住房消费和调节个人房产收益的税收政策。税务部门要严格按照税法和有关政策规定，认真做好土地增值税的征收管理工作，对定价过高、涨幅过快的房地产开发项目进行重点清算和稽查” 。发改委在随后出台的关于2010 年深化经济体制改革重点工作的意见中，也将“逐步推进房产税改革”作为 2010 年的工作重点之一。 二、房产税的功能 由上可见，房产税在我国产生的背景是房价过高，国家推行房产税2的目的也在于抑制房价过快增长。因此，国家推行房产税的目的是通过提高房屋持有环节的税收负担，降低购房者的购房
3、热度，促进房价下降。因此，调控房价是我国房产税的首要功能。其二，增加地方财政收入是我国房产税的又一重要功能。从目前的相关规定来看，房产税属于地方税，因此当然会成为地方财政的收入来源。上海实行房产税试点的第一年（2011 年）共征得 22.1 亿元的房产税，第二年（2012 年）仅前三个季度就高达 70.2 亿元；而重庆施行第一年仅征得 1 亿元的房产税。尽管收入的多少差异较大，这与诸多具体因素有关，但无论怎样对地方财政能起到一定的缓解作用。 据考察，美国的房产税较高且是政府重要的收入来源，但在美国，公民所缴纳的高额房产税大都被用于社区的医疗、教育、治安、交通等公共服务建设，正如郎咸平所言，美国
4、的房产税是为了藏富于民、是为了让房价升值。一位在美国居住了十余年的美籍华人谈到， “我家 2011年应当缴纳的房产税金额是 2282.74 美元。不过，其中将近 80%都交给了我们所在地区的公立学校。 ”而在中国，一方面，房产税在成为地方政府财政收入之后，是否能被用于公共服务建设，还存在较大的疑问；另一方面，调控房价与增加财政收入两大功能之间存在着天然的矛盾性，因为越多的人购买、持有房屋，税收越高，而这又必然推高房价；房价降低意味着房屋流通减慢，那么必然导致税收降低。由此可见，既要通过房产税抑制房价、又要增加地方财政收入，并非一个长效而又良性的机制。 三、房产税试点的合法性争议 3关于目前重庆
5、、上海所推行的房产税是否存在合法性，换言之，两地政府是否有权制定房产税的相关规定，学术界、实务界人士提出了较多质疑。质疑的理由主要包括三点： 第一，国务院享有的税收立法权是授权性立法权，而授权性立法权不得转授，因此重庆、上海两地的房产税立法行为不具有合法性。根据我国立法法第 8 条的规定， “基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”必须由全国人大及其常务委员会以法律的形式制定；同时立法法第九条规定， “本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规” ，第十条规定“被授权机关不得将该项权
6、力转授给其他机关” 。综上可见，房产税的立法权应当由全国人大及其常委会享有，特定情况下全国人大及其常委会也可以授权国务院代为行使。因此，国务院所享有的是“授权性”立法权，而同时国务院不得再将此权力转授其它机关包括地方政府，那么重庆、上海两地的房产税立法行为就缺乏合法性根基。第二，1986 年颁布、至今尚未失效的中华人民共和国房产税暂行条例第五条明确规定“个人所有非营业用的房产”免纳房产税，而条例的性质属于行政法规，上海、重庆两地的相关规定属于地方政府规章，其效力低于条例，下位法与上位法矛盾。第三，1993 年国务院颁布的国务院关于实行分税制财政管理体制的决定规定“中央税、共享税以及地方税的立法
7、权都要集中在中央，以保证中央政令统一，维护全国统一市场和企业平等竞争” 。该决定的性质同样为行政法规，重庆、上海两地的行为违反了上位法。 4然而，笔者认为，第一， 宪法第八十九条规定国务院享有“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”的职权，因此国务院有权发布税收措施以及有关房产税的行政法规、决定、命令。第二， 立法法所规定的税收立法权应当由全国人大及其常委会行使，国务院关于实行分税制财政管理体制的决定所规定的税收立法权应当集中在中央，是针对税收基本制度、创设新税种而言，地方权力机关或政府可以在已有制度和税种的基础上，根据地方具体情况作出技术性、补充性规定。而房产税是我国早
8、已存在的税种，因此上海、重庆有权就此发布实施办法。第三， 房产税暂行条例的确明文规定个人所有非营业用房免征房产税，但应当将该条文放在当时特定的历史背景下考虑。在条例出台的二十世纪八十年代，我国大部分居民所居住的房屋都属于福利公房，仅有少数居民拥有私人房产且面积有限，且当时居民也仅将房屋用于个人居住而很少空置、流通。而当下的住房情况却与当时截然不同，因此不应当教条地理解条例的内容。此外，上海、重庆在征收房产税时均规定了一个扣除额度，该额度内无需缴纳税收，这一做法与条例免税的规定在本质上是相通的。当然，我们应当适时修订房产税暂行条例 ，使之更能适应社会的发展。 参考文献： 1财政部 2010 年工作要点：适时出台资源税改革方案 完善房产税EB/OL ，2010. 2陈曦，吴宇晖.房产税改革的中美比较及其法律启示J .求索，2010， （1）. 53沈理平.房产税试点立法与税收立法权的法律规制J .特区经济，2012， （1）. 4刘俊.房产税的立法基础J .改革，2011， （2）.
