1、1新城镇化背景下对土地利用模式转变的探讨摘要城镇化已成我国现代化建设的历史任务，而土地作为稀缺资源，在城镇化进程中扮演极其重要的角色。旧城镇化下土地利用模式滋生了部分地方政府的腐败和官僚体系，造成耕地大面积减少，土地资源浪费严重，土地利用效率较低。近期提出新型城镇化建设，对土地资源的合理利用提出了更高的要求，可以说既是机遇，也是挑战。本文在新城镇化背景下，探析土地利用方式的现状，对土地利用模式的合理转变提供一定理论依据。 关键词新城镇化；土地利用；转变 中图分类号F301文献标识码A文章编号1005-6432（2013）20-0082-02 近期结束的中央经济工作会议，部署了 2013 年经济
2、工作主要任务，并提出要将城镇化作为我国现代化建设的历史任务。土地作为推进城镇化的关键要素，与城镇化密不可分，因此土地的合理利用对于城镇化稳步推进、健康发展以及目标的实现具有重要战略意义。 1 新型城镇化基本内涵 住建部副部长仇保兴曾提出新城镇化从概念到行动有六大转型。将生态文明的理念融入城镇化过程，坚持以人为本，以统筹兼顾为原则，突出城乡一体化、城市集群化、农村城镇化、节约高效、生态宜居、协调发展以及社会和谐。 2新型城镇化的“新”主要表现在由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使城镇成为具有较高综合品质的宜居之所，使人民的生活更美好。即以
3、人为核心，将农村人口转移到城市，并在产业支撑、人居环境、社会保障、生活方式等方面实现转变，而不是单一的“土地城镇化” 。 2 城镇化进程中土地利用主要现状 2.1 城乡土地制度的二元性 城市土地比农村土地拥有更完整的权利制度，享有更完善的权能，再加上地方政府征地中存在的种种弊病，使得大量的失地农民虽然进了城却并没有真正成为市民，造成人口城镇化和土地城镇化的脱节，农民土地权利弱化，严重制约了农民通过土地物权分享城镇化和工业化成果的权利。农村土地制度表面上看集体所有，但农民个体的话语权却很小，农民文化知识、法律意识、自我提升能力都非常的薄弱，加上信息不对等，往往在城镇化过程中吃尽苦头。农民被迫接受
4、有限的征地补偿，而土地升值部分被政府和开发商赚走了，进城打工在一定程度上解决了农民的生存问题，但从长远看却失去了一切。 2.2 土地集约化利用程度及土地利用效率较低 我国土地资源稀缺，但在城市化过程中土地浪费严重，土地城市化的速度大大地超过了人口城市化的速度。一部分农业用地转化为非农业用地，农村用地转化为城镇用地后，由于受城市土地利用利益分配机制不合理、制约手段不得力、政策引导不到位等因素的影响， 城市土地利用效率不高，建筑容积率只有 0.30.6，远低于发达国家 1 以上的水平，3盲目扩大用地规模时，出现大量闲置土地。一些地方片面追求经济增长指标，而无视土地规划与整理，盲目招商引资，违规设立
5、各类开发区、经济园区，土地资源利用整体粗放。 2.3 地方政府过度依赖土地财政 资料显示，在一些地方，土地出让净收入占地方政府财政收入的 50%以上，房地产和城市扩张带来的税收几乎占地方预算内收入的 40%。面对如此诱惑，地方政府官员为了追求 GDP 和美化政绩，提高了土地价格，与投资商实现双赢，却剥削了一部分农民的利益。其危害主要表现在：催生土地市场泡沫，阻碍中央政府调控政策的贯彻落实，导致地方经济结构失衡，拉大贫富差距，激化社会矛盾。 3 新型城镇化土地利用模式转变对策 3.1 实行严格的耕地保护制度 我国土地资源，尤其是耕地面积并不富有。 从上表中数据计算知，20002010 年间，耕地
6、面积平均每年减少6872.6 km2，城市建成区面积平均每年增加 1761.9 km2。若再不对耕地进行控制，国家将面临严峻的粮食问题。一个国家一旦到了依赖进口粮食的地步，离衰败就不远了。 建议将农村土地划分为耕地和非耕地两类：提高耕地特别是粮食耕地征用补偿标准，可在一定程度上制止乱占滥用耕地的现象。充分调动农民保护耕地的积极性。如实行“粮食耕地永久承包制” ，设立“耕地保护基金” 、建立一套完善的激励机制以鼓励农民争先保地，从源头上加大对耕地的保护。建立耕地保护执行责任制，明确责任主体。 43.2 完善征地补偿制度，明确农民土地权利 十八大报告明确提出，改革征地制度，提高征地补偿标准，提高农
7、民在土地增值收益中的分配比例，明确农村土地使用者的土地权利。不断完善征地制度，使其与当今市场经济体制相适应，完善土地权利登记制度（到户、到块） ，确保受强征影响的农民得到公平的对待；完善相关的法律法规和配套政策，建立土地征用听证会制度，听取村集体和农民的在重要问题上的意见，赋予农民参与权、监督权和申诉权。 探索实行“人地挂钩”的政策，即城乡之间城镇建设用地的增加规模与吸纳农村人口进城定居的规模相挂钩，地区之间城镇建设用地增加规模与吸纳外来人口定居的规模相挂钩，让农民参与到经济增长的过程中，分享到经济增长的甜头。 3.3 解决地方土地财政问题 地方政府在实际操作中，往往事权重，财税少，大部分都要
8、上缴中央，有一定财政压力。建议地方政府完善税收政策，鼓励地方发展实业，从而一步步削弱对土地财政的依赖。转变到一定程度后，将土地出让收入上缴国库，纳入国家土地储备管理，用于土地复垦、土地整理和耕地保护基金。 建议中央完善对地方的审查和监管机制，根据实际情况向地方政府政策和财政倾斜，使地方达到事权与财权大体一致。改善绩效审核制度，在考虑经济元素的同时应兼顾生态环境和社会问题。 3.4 加强土地领域法制建设 强化基本法律框架和其在土地领域的法治。具体包括：完善征地方5面的法律法规；制定关于工商资本进入农地的法律法规；将抵押权引入农村承包地；制定集体建设用地的法律框架；制定土地储备的法律框架；制定土地
9、收益权抵押贷款的政策和法律。 参考文献： 1李佳璇，张洪.云南省开发区土地集约利用及潜力分析J.中国市场，2013（8）. 2李银实.基于 RS、GIS 的延吉市土地利用合理性评价J.中国市场，2010（52）. 3司马文妮.中国城市化进程中的土地利用问题研究D.阳陵：西北农林科技大学，2011. 4蒋菁，李杭江，唐琰.新型城镇化背景下土地利用研究J.企业家天地（理论版） ，2010（12）：26-27. 5姜琛.长治市国土资源局土地收购储备中心解决城镇化过程中土地利用问题的途径J.山西党校报，2012：06-15（C02）. 6王玉波.“后土地财政时代”地方政府角色转变与公共财政体系重构J.改革，2013（2）：46-53. 7仇保兴.应对机遇与挑战： 中国城镇化战略研究主要问题与对策M.北京：中国建筑工业出版社，2009.
