1、1新形势下我国区域规划存在的问题及对策【摘要】本文作者首先介绍了新时期我国区域规划的特点，其次简单从三个方面分析了当前我国区域规划存在的问题，最后针对这些问题提出了相应的看法和建议。 【关键词】新形势；区域规划；问题及对策 中图分类号： TU982 文献标识码： A 文章编号： 引言 区域规划编制工作是成熟市场经济国家服务型政府公共政策体系的主要内容之一,也是我国国民经济和社会发展规划的重要组成部分。随着社会主义市场经济体制的不断完善,我国区域规划编制的宏观背景和微观基础已发生了变化。国家把区域规划的编制放在突出重要的位置,因此研究新时期我国区域规划面临的问题以及对策建议,不仅对进一步发展和完
2、善我国区域规划编制的理论体系具有重要作用,而且对实际区域规划工作也具有指导意义。 1 新时期区域规划的特点 新时期区域规划具有以下特点: 1.1 区域规划首先是综合性的规划 在规划设计时,它针对区域自然、社会、经济、技术条件作综合分析,对资源的开发、利用、整治、保护作综合布置,对人口、资源、环境和经济2社会发展作综合协调,谋求在生态保护、经济发展和社会和谐等方面取得综合效益;在规划实施时,将综合运用法律、法规以及财政、金融、价格、环保、土地、投资、产业政策等综合手段推动落实,依靠经济社会调查统计、遥感动态监测以及地理信息系统技术等多种技术手段进行落实、核查与评估。 1.2 区域规划具有显著的地
3、域空间特性 这种特性首先表现为区域规划方案本身与特定地域相关联,其次表现为规划要素、规划措施应落实到具体空间位置上。区域规划的区域空间特性决定了规划的目标、内容、重点等会随着规划区的不同而发生变化,新时期的区域规划更是要求以资源、环境、社会、经济等的空间配置作为核心,规划成果需要以空间化、可视化形式展示。 1.3 区域规划具有强烈的时代属性 回顾建国以来不同时期的区域规划可以发现,区域规划的性质、目标和任务总是随着国家和时代的发展不断变化、与时俱进。进入 21 世纪,国家对于区域规划工作有着明确的需求。国务院办公厅即明确指出:新时期区域规划要对人口、经济增长、资源环境承载能力进行预测和分析,对
4、区域内各类经济社会发展功能区进行划分,提出规划实施的保障措施等。国家发改委也指出:新时期的区域规划要把经济中心、城镇体系、产业聚集区、基础设施以及限制开发地区等落实到具体的地域空间;要着眼于打破地区行政分割,发挥各自优势,统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设,提高区域的整体竞争能力。 2 当前我国区域规划存在的问题 32.1 各层次、各类型的区域规划内容存在交叉与冲突 目前,我国区域层面的规划管理权分属从中央到地方的不同部门,形成了从上到下的“条状分割”和地区与地区之间的“块状分割”的局面。各类规划既自成体系,又互相交织,矛盾不少。比如:不同空间尺度的区域规划上行下效,内容缺乏针对性;不
5、同类型的区域规划之间缺少必要的衔接和协调,规划之间存在冲突;区域规划与其他规划内容交叉较多,极易造成区域规划的实施执行机关无所适从的局面。 2.2 区域规划内容仍偏重于物质规划,忽视综合协调和区域管治 由于多方面的原因,传统的区域规划以经济要素为主,内容依然偏重彰显地方政府政绩的物质建设规划,对如何确保人们在获得教育、医疗、就业等公共服务机会均等方面重视不够。较少考虑环境、社会和生态等其它要素,必然造成环境和生态的退化,社会的不稳定因素增加。如今,人们已直接感受到漠视环境成本所带来的昂贵代价,以及城乡、区域发展差距较大等问题带来的严重后果。因此,不仅要实现区域观念的与时俱进和科学理解区域规划的
6、本质属性,同时还要尽快完善其在国家宏观调控目标下激发经济增长、促进社会进步、维护生态平衡的综合功能。目前,区域规划内容在综合协调措施上存在明显的不足,区域管治的提出,逐渐被认为是新时期区域规划的必要综合协调,它的重点是涉及不同层级政府(或发展主体)之间、同级政府(或发展主体)之间的权利关系,实质上是力求实现公平与效率的统一。 2.3 编制方法单一、内容面面俱到,易脱离地区发展实际 我国的区域规划深受前苏联的影响,其规划内容主要侧重于资源综合4评价、工业布局、农业生产力布局和土地利用、城镇居民点布局,范围相对较窄。同时,我国区域规划编制缺乏相应的理论指导和方法创新。当其他领域的专项规划都已经大量
7、运用计算机技术手段和定量分析计量经济模型时,区域规划编制仍然主要依靠静态的定性分析方法,这直接导致了规划内容缺少前瞻性和科学性。市场经济体制建立以来,由于受地方政府短期利益驱动,区域规划同质性的问题越来越突出。区域规划不仅没有反映出地区发展的特色和优势,依然延续无所不包的庞杂色彩,不同空间尺度甚至不同类型的区域规划基本上都包括区域综合条件分析,区域开发的目标、任务、重点和生产力总体布局,产业和基础设施的发展与布局,人口城市化和城镇布局,区域开发的重大项目和实施规划的政策与措施等,甚至助长了个别地区的非理性行为。削弱了区域规划的权威性和科学性,也容易脱离地方发展的实际,造成了地区结构和产业结构的
8、趋同。 3 新形势下我国区域规划的对策建议 3.1 区域规划的编制与实施应充分考虑各利益主体的关系,避免内容的交叉与冲突 编制规划时要准备多套方案。首先,要在照顾相关利益主体利益的前提下,考虑目标能否实现,目标的确定不能一厢情愿;其次,在目标和各方偏好既定的情况下,要预测各方的选择和结果,选择最优的实施方式;最后,从规划编制方法方面说,要采取阶段性的规划方法,对规划方案进行动态调整,避免内容的交叉与冲突。随着市场经济体制改革的深入,地方与中央政府之间已不再是单纯的行政隶属关系,还是不同的利益主体。利益取向上的差异决定了相关利益主体会出现机会主义行为,即考虑到自己的投机5行为不会受到惩罚而采取自
9、身利益最大化而整体利益最小化的行为。结果既损害了整体利益,也使得地方利益达不到最优。所以,今后的规划应该采取多阶段规划方式。即根据前一阶段规划的落实情况决定后一阶段的规划,也就是改一次博弈为重复博弈,各利益主体顾及到其机会主义行为有可能遭到惩罚,就会采取合作的态度,这样可以杜绝投机行为,保证规划结果的最优。 3.2 科学确定区域规划调控范围,实现由物质建设规划向经济发展规划的转变 区域规划是一种区域经济管理的行政手段,许多国家全国性的区域规划调控领域被严格限定在需要政府施加影响或进行社会公共管理的范围,如跨区域交通、水资源利用、环境保护等公共工程。对竞争性领域或产业,政府一般都不涉及。借鉴发达
10、国家经验,我国区域规划应由以往的产业布局和基础设施建设向改善发展环境、增强软实力方向转变。同时,要注重采用公众参与以及获得广泛的社会支持,动员各种社会资源参与规划制定和实施,突出体制创新和区域合作。如:珠三角规划提出了具体的改革开放和体制创新的任务以行政管理体制改革为突破口,深化经济体制和社会管理体制改革,健全民主法制,在重要领域和关键环节先行先试,率先建立完善的社会主义市场经济体制,为科学发展提供强大动力。 3.3 努力推动区域规划方法和模式转型,实现因地制宜、科学规划 新形势下的区域规划必需改变严重依赖行政力量的惯性思维,避免机械地使用任何一种模式。同时积极学习和采用国际上先进的规划方法和
11、技术,提高规划质量。未来我国区域规划应合理看待各种区域规划模式的6优缺点,积极调动学术机构、社会团体、政府部门、公民代表共同参与到规划过程中,并充分重视协调受规划与政策影响的多方利益。从而,促进形成我国制定实施区域规划的多种模式。同时,规划主管部门应根据可调控资源的管理与调控方式的变化,适时调整区域规划内容,尽量使不同等级的区域规划之间相互衔接,由于各地经济发展水平、自然和区位条件不同,区域规划的具体内容或者重点内容要因时、因地而有所不同,实现因地制宜、科学规划。 参考文献： 1 唐世英.在新区域理论下反思我国的区域规划J.科技经济市场. 2010(01) 2 陈耀.国家级区域规划与区域经济新格局J.中国发展观察. 2010(03) 3 陈耀.透过区域规划看区域发展趋势J.领导之友. 2010(02)
