1、1日韩海洋管理体制变革及其对我国的启示意义【摘要】随着人类科技的进步和侦探开发能力的增强，海洋资源越来越受到各国的重视，海洋的战略地位也越来越重要，海洋管理体制的优劣直接决定了一国对海洋开发和利用的情况。因此建立一个高效统一的海洋管理体制势在必行。我国与日本、韩国拥有相似的海洋条件，但在开发利用方面，日韩两国仍有很多值得我们学习的地方。本文意在通过对日本、韩国的海洋管理体制的研究，得出对我国海洋管理体制进一步完善的启示，从而推动我国由海洋大国向海洋强国迈进。 【关键词】日韩 海洋管理体制 启示 一、日本海洋管理体制 第二次世界大战战败后，日本曾被美国占领当局一度解除了海军省，并于 1948 年
2、在当时的运输省仿效美国海岸警备队建立了海上保安厅。所不同的是，美国海岸警备队作为美国海军的重要机构之一承担着维持海上治安的任务，其装备甚为精良。但日本海上保安厅完全独立于日本海上自卫队，在装备上也远逊于美国海岸警备队。目前，日本海上保安厅与海上自卫队正在着手制定“共同应对手册” ，以加强情报联络体制及进行合作训练。2001 年 1 月日本政府进行了大规模的行政机构缩编改革，与海洋有关的省厅经过重组合并，是原来的分散型管理发展为集中性管理，大大的提高了海洋管理的效率，促进了海洋事业的发展。 （一）主要管理部门及其职能。 22001 年以前，日本没有专门负责海洋事务管理的政府机构，其涉海工作主要分
3、散在原运输省、建设省、通商产业省、农林水产省、文部科学省、国土厅、环境厅和科学技术厅等政府职能部门。2001 年 1 月日本政府进行了大规模的行政机构缩编改革，与海洋有关的省厅经过重组合并后，主要由内阁官房、国土交通省、文部科学省、农林水产省、经济产业省、环境省、外务省、防卫省等 8 个行政部门承担，具体分工及职能见如下内容和下表： 表：日本海上管理的有关行政机构及职能部门 （二）主要执法机构及其职能。 日本最主要的海洋行政执法机构是隶属于国土交通省的海上保安厅。日本在战后长期以来实行分散的海洋管理模式，但却建有完备的海上执法机构。日本海上保安厅成立于 1948 年 5 月 1 日，隶属于国土
4、交通省，是效仿美国的“海岸警备队”建立的，目的是维护日本的海上治安。 海上保安厅的主要职能：海上治安管理、海上交通安全管理、海难救助、海洋环境的保护及海上防灾。 二、韩国海洋管理体制 韩国是一个半岛国家，国土面积为 9.96 万平方千米，人口 48000 万人，三面环海，拥有 3200 多个岛屿，海岸线 14000 千米，其管辖海域为 44.4 万平方千米，是陆地面积的 4.5 倍。 “韩国具有丰富的海洋资源，自然条件优越，每年的海洋产值达 10 亿美元。据统计，韩国的海洋相关产业名列前茅，有些居世界前 10 名，比如海洋渔业、海洋建筑业等等” 。近几年来，随着海洋事务的增多，韩国的海洋的管理
5、不断增3强，法律体系逐步完善，也加大了执法力量的投入。 （一）主要管理部门及其职能。 韩国在经历海洋管理部门的整合之后，现在韩国的海洋主管部门主要是国土海洋部和农林水产食品部。下面主要对这两个部门进行介绍： 1.国土海洋部 2008 年 2 月，韩国政府对海洋管理部门进行大调整，成立国土海洋部，将原建设交通部与海洋水产部的海运部门进行合并，是水务部门的重要部委之一。国土海洋部下设三局五室，即计划调整室、住宅土地室、建设水资源政策室、国土政策局、交通政策室、物流港湾室、航空政策室、海洋政策局。具体机构设置参见图 3-7.目的是发展和保护国家的土地资源，包括海洋，创造适宜的城市空间、改善人民生活质
6、量，追求国家的均衡发展。旨在为人们创造一个生态环保系统。其在海洋方面职责是：保护和开发水资源；发展海洋运输业；建设港口港湾；开发和保护海洋资源和海洋环境；加强海洋科学技术的发展以及管理沿岸相关事务 2.农林水产食品部 2008 年 2 月，在成立国土海洋部的同时，也将海洋水产部的管理部门与原农林部进行合并，成立了农林水产食品部。其职能也进行了转移，由水产政策室进行负责。下设机构包括：人事课、运营支援课、企画调整室、农业政策局、农村政策局、国际协力局、食品产业政策室、水产政策室，具体机构设置参见图 3-8.其主要负责主管农业、渔业、畜牧业的规划、管理和保护；振兴食品产业；进行水产品的贸易流通等相
7、4关服务。 图：韩国农林水产食品部组织机构图 （二）海洋立法。 韩国的海洋法律法规也是十分健全的，基本围绕维护领土主权和海洋权益、规范海洋开发和保护海洋生态环境等多个方面，下表列举出了韩国主要的涉海法律法规。 表：韩国主要的涉海法律法规 （三）主要执法机构及其职能。 韩国海洋警察厅于 1953 年组建，当时称“韩国海洋警察队” ，属内务部管理。经过 50 多年的发展，韩国总统李明博领导下的新政府进行改革，在 2008 年 2 月 25 日，成立国土海洋部，韩国海洋警察厅归属到其领导之下。它是警察组织型，非军事性质。作为还是警察，除了自己的业务外，还负责预防和应急海洋污染。海洋警察厅的具体职能包
8、括：警备巡逻及海难搜救；管理海洋交通安全；海上治安维护；保护海洋环境；保护防灾海洋污染；进行国际合作交流。由本部和 13 个海洋警察署组成，具体机构设置如图 3-9 所示。下设次长 1 人、6 局、22 科室。下属机构有装备修理厂、海洋警察署、海洋警察学校。管区分为仁川、西海、南海、东海 4 个管区。韩国海洋警察厅现有人员近 8000 人，由 54 的%警察官、7%的公务员和 39%的义务兵组成。在装备方面，根据 2009 年数据统计，拥有 278 艘各类海警舰艇、飞机 19 架。 图：韩国海洋警察厅组织结构图 三、日韩海洋管理体制变革及其对我国的启示意义 5（一）健全的法律法规是完善海洋管理
9、体制的基础。 俗话说“工欲善其事，必先利其器” ，作为基础，我们需要完善的法律法规体系。没有牢固的法律平台作为支撑，就无从谈起完善的海洋管理体制。通过和日本韩国对比，我们可以看出： 日本韩国的海洋法律制度都具有一定的规模，海洋立法都比较完善和健全，而且多以联合国海洋法公约的内容和法律制度为立法依据。而我国则相对比较落后，法律法规还不健全，没有强有力的法律作为支撑，导致我国的海洋管理道路不顺畅，执法力度大打折扣。因此，我们可以借鉴其优点，制定一部海洋基本法，完善相关的配套法规，加强海洋立法，加快海洋事业的发展，完善海洋管理体制。 （二）完善海洋管理体制的道路是漫长而曲折的。 每一个国家面临的海洋
10、管理任务不同，国家制度和历史传统也有所不同，各个的海洋管理体制存在很大差异，我们不能说哪一种体制好，哪一种体制不好，但是在漫长的海洋管理历史中，各沿海国都在随着形势和任务做相应的调整，而且这个过程是漫长而曲折的。日本通过 50 多年的改革才拥有今天这样比较完整的海洋管理体制模式，才实现从分散管理到专业管理的跨越。韩国，从最初零散的部门分散管理到成立海洋水产部完全集中再到现在国土海洋部半集中型的海洋管理模式，韩国通过大刀阔斧进行机构调整和体制整合。都可以看出他们一直在寻找适合的管理模式，道路曲折漫长，而且将会一直进行下去，处于动态中的调整模式，会随着时间的发展，海洋管理任务的不同而产生相应的变化
11、。同样，面临着各种海洋问题，我国我一直处在改革调整中。所以，只有6不断的学习与研究，才能寻找出适合我国国情的海洋管理体制，而且改革之路漫长而曲折。 （三）建立综合协调机制是发展的必然趋势。 21 世纪是海洋的世纪，是全面保护、开发和管理海洋的时代，分部门的管理已经不能适应管理的要求。建立综合协调机制已经成为发展的必然趋势。通俗来讲，海洋管理的综合协调机制是各涉海部门之间为了利益冲突而进行协调的一种手段或方法。建立综合协调机制，有利于海洋立法和修订，通过法律统一协调各部门之间的矛盾和冲突；有利于对各部门的海洋行政职责予以科学地划分，加强行业管理的积极性，促进机构间和部门间的协作；有利于整合各部门
12、的管理力量和资源，减少行业机构功能的重叠和人、物、财的浪费；有利于提高海洋管理的效率，形成统一管理，统筹各部门的规划和决策。通过和日本韩国的比较分析，我们可以发现，日本韩国在海洋综合协调机制方面做的较好。而我国也有相关方面的改进，但是相对薄弱一些，我国也在 2008 年颁布的“三定”中加强了国家海洋局的综合协调职能。 而且通过比较，我们可以看出，在综合协调机制方面，建立高层次协调机构更适合我国的具体国情，本文认为：现阶段，韩国的海洋管理模式更值得我国借鉴学习，由于海洋事务的多样，我国到目前还没有高级别的海洋职能管理部门，我们可以在国家级别上，建立全国性的高级别的协调机构，比如设立国家海洋委员会
13、，协调各涉海部门的矛盾。在出现重大问题时，通过共同商讨和决策。 （四）划清管理权限，明确职能范围是海洋管理的客观需要。 7通过对比分析，我们发现，划清管理权限，明确职能范围是海洋管理的客观需要。管理权限是所有权由谁代表，以及如何行使的问题。管理范围则是海洋归谁所有，解决了上述问题，将会大大提高管理效率。加拿大和美国通过法律对中央和地方的管理范围和权限进行了界定，不仅有利于中央和地方对各自管辖区的管理，而且也明确了各自的职责，在发生问题时，不会出现互相推诿扯皮的现象。而我国在管理上范围不清，迄今为止，我国在海上的分界线并没有进行一个明确的划分，没有明确规定中央与地方的管辖范围。其次，权责层次的划
14、分也不明确，遇到问题互相推诿扯皮，导致处理事情的效率低下。因此，通过对比，我们可以借鉴其成功经验，明确海洋管理机构的关系，划清管理权限，明确职能范围。 （五）加强海洋执法队伍的建设是维护国家海洋权益的迫切需要。通过以上比较，我们发现，日本韩国两个实行集中统一执法的海洋国家，有利于统一执法，加快执法效率，节约资源，节省资金等优点。虽然这种执法体制有很多优点，值得我们去学习与借鉴， （1）从长远角度考虑，建设统一的海上执法队伍是行之有效的，这是国际大形势所要求的，也是发展海洋经济、维护海洋权益、保护海洋环境的客观需要，使海洋执法最终走向统一。 （2）从短期角度考虑，本文认为，结合我国的具体国情，现
15、阶段我国并不适合进行统一执法。原因有二：第一，海洋综合管理体制是发展的必然趋势，综合协调是海洋开发的客观需要，没有哪个国家能够在没有综合协调机制的情况下，依靠一个机构来管理庞大繁杂的海洋事务。就如，陆上执法机构多达几百个，各个部门之间通过协调8机制共同管理，海洋面积是陆地的 1/3，相比之下，如果只由一个部门去进行执法，也根本不可能。第二，完全统一并不合理，我国可管辖海域面积约 300 万平方公里，执法部门众多，主要的 5 支执法力量，担负着维护海洋权益、保障海上治安等多方面的职责。所以，在面对着这么一个庞大的体系，根部不可能单靠一个部门来进行管理，这也是十分不科学的。因此，在短期内，加强执法力量的建设，以及各部门之间的联合执法，是最有效可行的办法，也是我国维护海洋权益的迫切需要 参考文献： 1崔旺来.政府海洋管理研究M.北京：海洋出版社，2009. 2帅学明，朱坚真.海洋综合管理概论M.北京：经济科学出版社，2009. 3陈艳，赵晓宏.我国海洋管理体制改革的方向及目标模式探讨J.中国渔业经 济，2006. 4曹丕富，陈德恭，焦永科.建立科学、有效、高度集中统一的海洋管理体制关于加强海洋综合管理的建议J.海洋发展战略研究动态，1998. 5宋慧敏.日本海洋基本法研究D.2009.
