1、1村域社会资本：实现村干部职能转变的一种新思路摘 要 村域社会资本与村干部职能转变间存在着对应性质的结构性关联，这种关联使得村域社会资本的内涵能够暗合村干部职能转变的要求，因而也就能为村干部职能转变提供有价值的指导思路：村域社会资本能够强化村干部职能定位的服务性，能够突出村干部职能运作机制的联动性，能够推进村干部职能实现方式的民主性，并能够加强村干部职能转变的制度性保障。 关键词 社会资本 村域 村干部 职能转变 作者简介：刘维佳，南京农业大学公共管理学院行政管理专业研究生；宋华明，南京农业大学公共管理学院教授、研究生导师。 中图分类号：D638 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（
2、2014）04-196-02 2013 年的政府工作报告中提到当前农业农村发展已经进入一个新阶段，这表明农村行政环境也连带发生了改变。农村行政管理和社会管理事务工作量日益加大，农村村民对政府公共服务和公共产品的需求增加，这些对村干部职能转变提出了内在要求。村域社会资本的研究范式从政治、经济以外的非制度性因素考察如何实现村干部职能转变，这无疑为研究村干部职能问题开辟了一条新思路，也使我们看到互惠、合作、参与、规范等非制度性因素对村干部职能转变的重大意义。本文拟从村域社会资本的视角对村干部职能转变和管理创新进行论述。 2一、村干部职能转变的内涵 要明晰村干部职能转变的内涵，首先要对村干部职能做出界
3、定。职能，泛指一定的人员或者组织所具有的职责和功能。村干部职能可被界定为村干部根据农村社会运行发展的需求在管理村级公共事务中所承担的职责和功能。村干部的职能反映了村干部工作的基本方向、任务目标和主要作用，是村干部行为本质的具体表现。而村干部的职能转变是指村干部在某一特定时期内根据所面临的行政环境的变化，按照有关主体的意愿和要求，通过采取一系列手段，创造有利条件，使村干部的职责和功能做出相应调适和发展，以实现农村社会发展目标的过程和总和。这里职能的“调适和发展” ，既涉及村干部职能定位方面的调适和发展，也包含村干部职能运作机制和实现方式等方面的调适和发展。村干部职能的转变，至关重要的是村干部管理
4、方式的转变：要变传统命令管理为市场管理、单一管理为综合管理、直接管理为间接管理、指挥干预为调节服务。村干部职能转变的实现离不开村干部权威性、服务意识、工作能力、工作效率的增强，因而村干部职能转变的实现将会促进村干部管理服务能力的升级。 二、作为一个分析框架的村域社会资本 自上世纪 90 年代以来，社会资本理论逐渐成为学者们关注的热点。社会资本理论基于其在解决经济和社会发展问题方面强大的解释力，被学者们从各自的研究领域和研究视角做了精辟的解读。皮埃尔?布迪厄（P.Bourdieu） 、詹姆斯?科尔曼（JamesColeman） 、罗伯特?帕特南（Robert D. Putnam）等是其中最具代表
5、性的学者，他们分别从微观、3中观、宏观的角度对社会资本的定义做出了阐述。虽然研究视角不同，但学者们关于社会资本的解读都离不开社会结构网络这一核心社会结构网络由共享某些相似特征的个体或集体间的关系所构成，而互惠、参与、合作、信任、规范等填充了关系中的内容。只有建立在互惠、参与、合作、信任、规范等基础的社会结构网络才能被认为是具有社会资本，而互惠、参与、合作、信任、规范等则构成了社会资本的基本要素。我们可以从以下几个方面对社会资本概念作进一步的认识和辨析：其一，社会资本包含资本的属性，具备为拥有它的主体带来收益的能力，它通过社会结构网络把社会成员聚在一起，以降低行动成本、产生规模效应，社会网络、信
6、任与社会规范等特质可以弱化搭便车行为、促进合作与完善激励机制，从而为集体行动效率提升条件的实现提供可能，因而社会资本对于经济发展、公民社会的形成、有效政府的构建等具有重要意义；其二，社会资本的积累主要来源于社会成员互动中的依赖与约束，而这种互动主要靠成员间自发的社交能力而非自上而下的强制力，故社会管理者应当为培养社会成员的自治能力创造有利条件，促进社会成员自理与自律能力的提升；其三，社会资本具有公共产品特征，从受益者来看它不仅仅是一种个人资产，也显示出了公共产品的性质，因而个体可以分享社会资本所带来的收益，维护和促进共同体的利益；其四，社会规范、体制是重要的社会资本，社会管理者作为社会规范的主
7、要决定者和执行者，其合法性和可信度对于社会资本的形成和增加变得至关重要，故社会管理者是社会资本的重要来源之一。 社会资本理论首先由西方学者基于自身对西方社会环境的理解构建4并提出，所反映的是西方社会的状况和特点。在研究我国的农村问题时，需结合我国农村的实际情况，对社会资本理论做一个“本土化”的探讨。当“社会资本”前被冠以“村域”二字时，其作用的地域范围就特指我国的农村地区。村域社会资本是存在于农村地区的关系网络形态以及体现在该网络形态中的包括互惠、参与、合作、信任、规范等影响个人及组织行动的整体准则。笔者将村域社会资本分为个体和集体两个层面去理解：个体层面的村域社会资本包括村民个体间互动中形成
8、的关系网络以及蕴含在这些关系网络中的规范准则，这一层面的村域社会资本作用范围受限于关系中的个体，关系外的个体不具备拥有和动员关系网络资源的资格和能力；集体层面的村域社会资本又可以进一步细分为小集体和大集体两部分去理解：小集体层面的村域社会资本是指农村内模式化的、具备结构功能的群体、组织等内部存在的以及彼此间互动产生的关系网络和蕴含在这些关系网络中的规范准则，这些村域社会资本受制于已有的社会组织结构形式而存在；大集体层面的村域社会资本是指农村内模式化的、具备结构功能的群体、组织在代表村庄与外界环境的互动中形成的关系网络以及蕴含在这些网络中的规范准则，这些关系网络和规范准则作用于农村，与农村社会的
9、运行有着紧密的联系，但却依赖于更大范围的社会层面内的制度和文化。本文讨论的村域社会资本限定为集体层面的村域社会资本。村域社会资本同样具备社会资本的内涵，它的产生基于农村社会结构网络，互惠、参与、合作、信任、规范等构成了村域社会资本的基本要素。中国传统社会是一个以血缘关系和地缘关系为中心的传统亲属关系占据重要地位的熟人社会，农村社会成员之间5形成了一种建立在血缘共同体上的特殊信任，这种特殊信任使农村社会成员相互信任、相互帮助、彼此协作，并由此衍生出普遍化的互惠规范。现今中国大部分的农村仍然延续着传统的“熟人社会”的基本状况，而“熟人社会”所蕴含的互惠、参与、合作、信任、规范等社会资本要素也仍然在
10、农村社会的运转中发挥着重要作用。 村干部的职能转变需要充分体现村干部由官本位向村民本位、社会本位的转变，体现出村干部的权力向村民和社会的回归。从这一过程中不难发现，只有农村社会具备互惠、合作、参与、规范等要素，表现为村干部“惠”及于民的理念内化于行动，乡村之间的合作广泛而深入，村民个体具有高度的参与意识、主体意识，农村内外的多主体能够有效参与农村社会的管理进程，且规范又能对村干部的职能履行进行有效的监督制约，村干部的职能转变才能顺利实现。而互惠、合作、参与、规范等正是村域社会资本的核心内容和基本要素，可见村干部职能转变与村域社会资本内涵之间具有天然的契合性，村干部职能转变需要村域社会资本提供一
11、定的社会基础。 三、村域社会资本视角下的村干部职能转变 （一）村域社会资本强化了村干部职能定位的服务性 村干部由村民通过法定程序遵照自身意志选举而来，是村庄的“当家人” ，因而判断村干部行为的价值标准在于是否科学、合理、有效地服务农村社会的发展。村干部的自身性质决定了职能定位的服务性，而村域社会资本的“互惠”要素，能够进一步强化村干部职能定位的服务性。6应用社会资本所遵循的最基本原则是互惠原则。从根本上说，社会资本中的互惠是一种交换，但并不是经济学意义上的存在经济利益的交换。这种交换可以理解为一种平等互助，交换双方不为谋求眼前的经济利益，而是为了在长期交往中建立起稳固和谐的社会结构网络，以便在
12、需要之时从网络中得到各种有价或无价资源的帮助。互惠的力量是强大的，只有社会成员间形成互惠性协作，才能形成利用有限或稀缺的生产性要素的互补性机制，从而形成社会总产出的协同效应，即总体大于部分之和，也才能促进社会和谐有序地发展。处理个体人际关系需要遵循互惠准则，谋求群体间的利益更要遵循这一准则。在村域社会资本中，村干部和村民两个群体居于某一互惠链条的两端，村民需要村干部保障自身的利益并承担起村庄的公共责任，村干部则需要村民对其工作给予信任、支持与协助。从村干部的角度来说，如果想要维系干群间“交换关系”的长期存在，并期待这种“交换关系”处于一种平衡状态，就必须向处在互惠链条另一端的村民不间断地“传输
13、”责任感和奉献精神，以等价“交换”村民的信任、支持与协助。具体来说，村干部工作中应主动“接地气” ，重心下移，把村民的利益和需求当成本职工作的出发点，对于村民的合理诉求及时回应，提升工作的质量和效率， “惠”及于民；反过来，当村民自身的利益和需求获得维护和保障时，村民会对村干部的工作更加信任，进而主动表达自己的想法和诉求，积极参与到村级事务当中，以更高的自觉性配合村干部工作的开展，最终促成“互惠”局面的实现。村干部基于互惠理念在向村民“传输”责任感和奉献精神的过程中，实现了为村民服务、满足村民需求的己任，村干部职能定位的7服务性在这一过程中也得到了强化。村干部应以互惠理念作为行动的指导，扫除职
14、能定位中观念上的障碍，树立民本思想，以服务型村干部的形象服务于农村社会，以期“等价交换”村民的信任、支持与协助。 （二）村域社会资本突出了村干部职能运作机制的联动性 由于村干部职能转变发生在市场化经济体制改革和民主化政治体制改革并行的过程中，因而受制于整个国家行政体制改革氛围和政府职能转变速率的影响，牵涉到诸多现实和潜在的利益关系、治理结构和资源配置的调整，故推进村干部职能转变不是一个简单的单方面行动，而是一个涉及多方共同参与的复杂而系统的改革。只有把村干部放到与其相连的复杂的关系网中，村干部的职能转变才能得到最终落实。乡镇政府与村干部的日常工作关系密切，村干部职能转变需要联合乡、村两级的力量
15、来共同实现。 社会资本所蕴涵的是一种比较自由的互惠关系，这种关系为各种社会活动和交流搭建了平台，也为更广泛的社会合作提供了条件和驱动力，构成了将社会成员在更大范围内联系起来的利益基础。合作，它连接起个人或群体，通过一致行动的达成以克服单一个人或群体在实现共同利益或目标的过程中难以俞越的障碍，推动共赢局面的实现。村域社会资本中“合作” ，以村级基层组织为中心，在纵向层面上倡导乡、村合作，村干部在职能运作中应充分联动乡镇级政府的力量，构建乡村“命运共同体” ，以综合管理的运作机制带动工作中共赢的实现，促进乡村效益的最大化。构建乡村“命运共同体” ，联动管理乡村事务，能够显著优化乡、村垂直化组织结构
16、中的纵向权力关系：管理权力在纵向层面上由集权趋8向分散，乡村关系由命令服从转向自主合作，乡村追求的共同利益由一致性和普遍性转向多元化和多样化。 “合作”把乡、村“捆绑”在一起，这有助于产生维持乡村关系良性运转的内在驱动力，从而遏制促使乡村关系异化的一系列带有自利动机行为的发生，也避免了垂直化组织结构中职能运作间分工不明、责任不清、效率低下的弊端。乡村间能够通过加强对话沟通，树立共同目标，相互支持，共担风险。 “合作”突出了村干部职能运作机制的联动性，也使得乡村间的信任得以深化，潜在的矛盾得以化解，行政沟通的成本得以降低。 （三）村域社会资本推进了村干部职能实现方式的民主性 民主化作为世界各国追
17、求的社会政治目标，我国的新农村建设也适时提出了“管理民主”的发展要求。 “管理民主”意味着：村干部服务的对象是村民，村干部若想了解村民的需求，只有让村民参与到村级事务的管理中，而村民也只有通过参与村级事务管理，使自身的知情权、参与权、监督权等渗透到村干部权力行使的始终，才能推动“管理民主”的真正实现；另一方面，村干部的权力只是为村民提供服务的手段，权力行使的范围只能由服务的内容来确定，村干部只能做其他组织或个人“不能做”和“做不好”的事情，凡是市场和民间能自我调节和自我管理的环节和领域，村干部就应自动退出，实现各主体的严格归位，把主要精力集中在规则的制定和落实上，为农村社会创造稳定和有序的社会
18、环境。 村域社会资本中强调的“参与” ，可以理解为村民以任何方式试图影响村干部的行动。这种具备影响性的行动能够推动自下而上的村民自治9的实现，进而在农村社会中构建村民自我管理和自主协调机制，树立村民在农村社会中的主人公地位。而村域社会资本中的“合作” ，以村级基层组织为中心，在横向层面上倡导村干部与市场、第三部门的合作，即在农村公共产品和服务的供给领域村干部通过联合乡镇政府的力量在与多主体的互动中实现对农村社会的管理，促成在提供公共服务方面的公平的市场竞争，避免因权力垄断造成资金匮乏和服务低效率、低质量。“参与” “合作”要素下的村级事务管理，不再是村干部单向行使权力、提供公共产品和服务、解决
19、农村社会问题的过程，而是一个村干部与村民、村干部与多主体之间多向出力合作的过程。 “参与” “合作”有利于贯彻民主理念，推动公共决策科学化、民主化，并带动更多的主体通过体验“参与”与“合作”的过程增强对村干部工作的信任和支持。因而“参与” “合作”要素下的村级事务管理与“管理民主”所暗含的平等、开放、透明等要求相适应，对村干部职能转变而言，可以有效推进职能实现方式的民主性。同时，依靠村域社会资本实现对村域内外资源的整合，也能同步有效地解决农村公共产品和服务匮乏的问题。在村干部实现职能的过程中，需重视起村域层面的“参与”与“合作” ，既要通过培育村民公民精神来提高其参与村级事务的水平，也要联合乡
20、镇政府为市场和民间搭建平台，令其在农村社会的发展中贡献出应有的力量。 （四）村域社会资本加强了村干部职能转变的制度性保障 制度作为一种社会游戏规则，提供一系列的规范以界定权利义务，明确权责范围，约束主体关系。制度既有正式制度，如政策、法规、条例，又有非正式制度，如价值观、伦理、道德、风俗等。不论是正式制10度还是非正式制度，它们都是通过构建一个规范的框架，联系起社会各节点上的个体或群体，影响和制约着他们的交往行为和方式，以减少环境中的不确定性，降低交易成本，促进集体目标的实现。由此，制度中的规范构成了社会资本的重要内容。 村域社会资本中的规范存在于农村社会的正式制度和非正式制度中，这些规范通过
21、强制力或是道德约束力束缚着人们的交往行为和方式，是农村社会运行的“软件” 。规范面前，人人平等，规范既能够维护各主体权益，让他们为村干部职能转变创造价值；规范又能促使各主体归位，防范他们“逾矩”对村干部职能转变产生潜在危害。规范还能直接为村干部在职能转变的过程中提供自身实际作为、业绩效能的参照标准，使村干部明确应该提供哪些服务、怎样提供服务，及时发现职能中存在的问题，按照公平、公正、公开的原则秉公办事，有效抵制外来干预，避免决策的随意性和主观性。制度中的规范既减少了村干部职能转变外部环境的不确定性，也为村干部职能转变提供了价值支撑，因而加强了村干部职能转变的制度性保障。要使规范这一“软件”与农村社会运行环境相配套协调，切实保障村干部职能转变的顺利进行，规范的制定部门需要通过对原有制度进行完善强化以及培育创造新的制度来加强农村社会的制度体系的构建，尤其是与村干部职能相关的制度体系的建设。
