1、1海事调研报告：寻找“海事强国”新坐标前言 与中国其他涉海部门职权分工不同，中国海事局对全国水域、船舶实行安全监管，主要职责为保障水上交通安全，保护水上环境清洁，保护船员整体权益，维护国家海上主权。机构设置上，中国海事局为交通运输部直属机构，在全国设置了 20 个直属海事局，有 14 个正厅级机构，6 个副厅级机构，均为行政执法监管机构，实行中国海事局、直属机构、分支机构、派出机构四级管理制度，另外还设置了东海、南海和北海航海保障中心 3 个副厅级事业单位，由中国海事局实行垂直管理。经近十五年的发展，中国海事部门基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系，实现了对海上交通动态的全方
2、位实时掌控。以约 3万人实现了对 300 多万平方公里海域和内河干线水域的管辖，被称为一大创举。 十八大提出“海洋强国”战略目标，如何实现由海洋大国向海洋强国的历史跨越，作为保障经济建设和维护国家海洋权益的国内最大经济类执法监管力量，中国海事局面临新命题。 同时看，面对改革开放 30 年后的社会经济转型要求，如何在新一轮国民经济发展中焕发海事活力，更好地为社会经济发展保驾护航、服务创新，中国海事又面临新挑战。 为此，新华社财经国家周刊组织“现代海事服务创新研究”专2题调研组，历时近半年，自 2012 年 6 月-10 月对中国海事局所属的上海、江苏、广东、天津等直属海事局系统进行了全景式的一线
3、调研，对海事15 年的成就、面临的新形势和新挑战进行了研究与分析，就海事在国家政治、经济、社会中的价值体现与座标构建进行梳理，尤其对实现“海洋强国”战略海事的功能作用进行研究。旨在为下一步的转型发展总结经验，分析问题，提供建议。 报告一：海事发展成效与体系建设 建设经济大国必然要走海洋强国之路。中国改革开放确定的外向型经济和海疆防御战略要求中国从近岸走向近海，从近海走向大洋，这是中华民族复兴的必由之路。 中国海事经过不断地改革、调整、完善自身建设，逐步建立起安全、便捷、可靠、高效、可持续的水路运输支持保障系统，为实现我国经济发展战略目标提供了重要保证。那么，在国家“海洋强国”战略目标中海事的功
4、能作用该如何进一步厘清和深化，需要对海事 15 年以来的发展成效、体系建设进行比较优势研究分析。 理念文化的孕育，带动了职能的变化 本次调研给调研组最大的感受是，近年来中国海事变化最大的不是管理手段和技术、装备的不断更新，而是管理理念发生了本质的变化。海事系统尤其是基层海事工作人员把监管与服务的理念根植于自己的实际工作中，将管理融入到服务之中，在服务中求发展，在发展中不断地优化服务，提升水平，已初步形成一种制度文化。 调研小组在上海调研时有一个小小的例子，最能体现监管与服务协3调处置的问题。如，码头泊位只能进五万吨的船，如果十万吨的船要进来怎么办？而如果等十万吨的泊位建成不知道要等几年，或是要
5、分成两条船运输，增加经济运行成本。在这种情况下，海事是不是勇于作为：在确保安全的情况下，能够放行十万吨的船舶进港。据了解，这样的协调工作占上海海事局实际工作的百分之三十，在确保总体安全的情况下，做到让大船进港。这本身就是一种理念的变化，进而推动了职能的转变。天津海事局的做法同样给人启示。一是海事服务港口经济的能力方面。在金融危机对港口经济、航运经济影响在加深的情况下，如何更好地发挥海事专业职能、服务航运经济的发展是一个新的课题，这就需要海事部门创新服务，以真招实举去支持航运企业，以最低的安全成本促进地方经济的发展。 二是港口通航环境变化对海事监管能力要求提升方面。天津港大建设大发展的一个结果是
6、，港口的规模和等级不断扩大，大型化专业化的泊位在不断增多，海事监管的范围在不断扩大，大型船舶的数量增多，航道布局复杂，监管对象也在多样化，通航环境也在复杂化，这些客观存在的情况需要及时转变管理观念，通过主动服务促进有效监管。 管理观念转变还需要进行管理模式创新，将服务融入到监管之中，将监管嵌入到地方经济建设之中。如：天津东疆海事处就东疆湾景区管理工作与地方政府建立“四方联合监管”机制东疆管委会、海事局、景区服务公司、旅游团体经营单位联合管理，这就是服务模式创新的具体表现。江苏海事局借“网格化”管理提升现代化海事管理水平，变监4管为服务，进行管理模式创新。 连云港海事局安全可控理念也是一大创新。
7、水上安全可控就是指与水上安全相关的要素处于可控状态，处于预期范围之内，是水上交通安全监管所能达到的理想状态。围绕“水上安全可控”这一发展愿景，确定水上安全监管的阶段性目标以及关键性指标，制定相应的措施和行动方案。该局局长芦庆丰举例来说明水上安全可控的愿景驱动所确定目标和采取的措施：消除信息孤岛，要整合 VTS、AIS、GIS、GPS、CCTV 信息化系统，融合船舶管理、船员管理、危防管理、法制管理、通航管理等数据库；提高人力资源开发管理水平通过多种渠道引进人才，落实拔尖人才培养措施，加强人员培训等。 调研组了解到，目前，在航运方面，港口、船舶逐步朝着大型化方向发展。以连云港为例，10 年前，港
8、口吞吐量只有几千万吨，2011 年已高达 1.7 亿吨（含盐城） 。航道深度由 7 米变为目前的近 20 米，船舶的吨级也不断升级。所以，对于海事部门来说，海洋经济的发展壮大，随之带来服务的变化，这就要求海事部门不断提升水上安全服务保障的水平。 小结：从监管型到服务型职能转变，管理理念是核心生产力。在如何实现监管模式与服务模式的有效统一面前，最需要的是这种理念文化的变革，从而带动管理职能、管理方式的创新。 内部制度机制的完善，焕发了体制活力 在海事管理体制的变革过程中，海事管理机构加强了各项海事管理工作，产生了许多可贵的制度性成果。改进管理方法，进行船员、船舶5和海上设施分类管理的制度构建；积
9、累管理经验，建立了海上安全、航海保障、海上防污和海上秩序科学管理的制度框架；整合管理资源，开展了协调海事内部运作和内部管理的制度探索。其中，新时期最为突出的就是地方立法与创新机制的突破。 同时，中国海事通过拓展双边多边交流大大增强影响力。2012 年 9 月 4 日至 9 日，我大型公务执法船“海巡 31”成功访问美国夏威夷，中美双方围绕两国海事管理专业技术领域开展一系列交流活动，并与美国海岸警卫队举行了大规模跨区域海上应急与搜救联合操演。此次出访促进了中国海事局与美国海岸警卫队之间海事安全对话机制的建立，是落实第四轮中美战略与经济对话框架下有关成果的具体行动。该次出访改写了我国海事公务船舶最
10、远距离出访和最大跨度联合操演的纪录。我大型海事巡逻艇出访美国，显示了我国维护海洋权益的决心和自信，也为太平洋地区多边关系的健康发展与和平稳定贡献了重要力量。 2012 年 10 月 30 日至 31 日，中国东盟海事磋商机制第八次会议在粤召开。来自中国海事局和东盟各国海事主管部门的 60 多位代表参加了会议。双方围绕国际海事热点、难点及双方共同关注的问题进行了广泛探讨，深入交流了各方在海事监管方面的有益经验，拓展了中国和东盟国家在海事领域的友好关系和互利合作，为加快“中国-东盟自由贸易区”建设进程作出了重要贡献。 据介绍，中国海事一直积极参与国际海事事务，提高公信力。加强对重点国际海事议题的研
11、究，提高国际公约和标准制定的参与权和话语权。严格履行国际法规定的船旗国、沿岸国、港口国权利和义务，切实6维护国家海洋利益。制定国际组织高阶官员的人才培养计划，推荐优秀人才赴国际组织任职。规划建立覆盖全球航运海事关键国家和地区的海事官网络，研究向有关国家和驻外使团派驻海事联络官。 小结：面对日益复杂的国际环境，建设海洋强国，需要不断提高认知海洋、开发海洋、利用海洋、保护海洋、管控海洋的能力，加大参与国际事务的力度，提高公信力，增强国家软实力。 系统化应用体系，织就了独一无二的“水上执勤网” 海事作为我国海洋事务管理的重要组成部分，经过这些年的快速发展，基本建成了世界先进水平的海上交通安全管理和服
12、务体系：1000 多艘执法船艇实现对沿海水域的巡逻值守，VHF 通信覆盖沿海近岸水域，VTS 对沿海主要港口和水道的船舶实施动态监管和服务，AIS 岸基网络规模全球最大，船舶远程识别和跟踪系统（LRIT）监管范围达 1000 海里以上。通过这些监管手段，能够实时、全面掌控海上交通动态，这是海事参与海洋事务管理的核心优势，被称为中国海域的“独门武器” 。据调研，海事系统经过多年的发展，已构造了一个立体化、多元化、专业化的“海网工程” 。 比如在立体巡航方面，建立以“海巡 11”、 “海巡 21”、 “海巡 31”为主的巡航力量，在重点水域开展空中、水上立体巡航。 尤其被业内所称道的是，在船舶信息
13、服务方面，数字显示，2011 年全国 30 个船舶交通管理（VTS）中心组织船舶进出港 364.8 万艘次，向船舶提供信息服务 265.1 万次。在全国沿海内河 18 个交通密集区实施了船舶定线制。通过完善船舶通信与监控网络，初步实现了对船舶的跟踪；7通过完善助航体系建设，沿海近岸水域基本形成甚高频（VHF）通信连续覆盖，沿海船舶交通管理系统（VTS）基本实现对全国沿海主要港口和水道进行船舶动态监视和服务，建成了覆盖全国沿海近岸水域的船舶自动识别系统（AIS） ，中国船舶远程识别与跟踪系统（LRIT）正式投入使用，大幅扩大了船舶监控范围。我国沿海设置的各类航标（视觉航标、音响航标和无线电航标）
14、达 1 万座，基本覆盖了除南海岛屿外的所有水域。发行了覆盖我国海域的交通电子海图，纸质海图和电子海图覆盖我国沿海所有通航港口和航道。 海洋强国信息化建设事关重大，因此调研组对海事的信息化建设进行了专题调研。经了解，全面整合海事信息系统和信息资源，进行充分利用和应用，成为海事局的一大优势。 比如全国 165 万船员的信息库建设，通过完成海船船员管理系统改造和海船船员卡建设工程实施，各系统全面启动，建立全国集中统一的船员基础数据库，发放船员卡；实施船舶协同监管与信息服务系统工程，基本建成海事协同管理平台框架和部海事局/直属海事局二级数据交换体系；实施全国海事信息网二期和内河重点区域视频监控系统工程
15、，在前期实现水网地区船舶动态信息的共享交换基础上，进一步提升地方系统与直属系统的信息共享和交换水平；实施船舶电子标签系统工程，发放船舶电子标签，全面实施船舶识别号管理规定。卫星遥感监视系统工程，将利用卫星遥感图片，对各海区船舶交通状态及船舶溢油进行监视和分析。 同时，海事是直属中央、实行公务员管理的执法机构，一路发展下8来，已拥有 3 万人的职业化队伍，管辖着国家 300 多万平方公里海域和内河干线通航水域。有专家指出，与美国相比，目前中国海事队伍的整体水平有一定差距，但在亚太地区还是比较强的。与其他管理队伍不同的是，海事监管专业性强、涉外性强、技术水准要求高，中国海事是应对海洋经济竞争，提高
16、国际话语权，更好地加固地方经济发展的前沿阵地，建设一支现代化、专业化的海事管理队伍势当必行，现有海事队伍具备良好的提升基础。 小结：保护水上交通安全，扮演了“水上交警”的角色；防治船舶污染，扮演了“海洋环卫工”的角色；保护船员整体权益，扮演了“水上工会”的角色；实施船舶及海上设施检验，扮演了“船舶医生”的角色；履行航海保障义务，扮演了“海上灯塔”的角色；维护国家海上主权，扮演了“海权卫士”的角色。多种角色集一身，让海事部门的职责大、工作重、付出多，其自身具备的水上管理体系优势、信息化优势、队伍优势等得到充分的体现与应用。 除此之外，还值得指出的是，海事在长期的发展建设中，已建立起对国际环境与国
17、内发展的适应力，摸索出一套针对性强、系统化组织的管理服务体系，积累了一定海洋事务管理的经验，这些都是极为宝贵的国家财富，无论对于更好地保护国内水上安全与促进经济发展，还是对于下一步海洋强国的实际建设，意义重大。 报告二：海事发展的新形势与新挑战 目前中国海事正处于攻坚、转型、发展、提升的关键期和重要战略机遇期，如何探索出一条符合中国国情、具有中国特色，又与国际接轨9的海事管理新路子，是摆在所有海事人面前的考题。当前海事面临的新形势新要求有以下三点。 一是海事强国的要求。十八大报告提出了“海洋强国”战略目标，如何对海洋强国的内涵再认识、再定位，坚持“以海兴国”的民族史观，实现由海洋大国向海洋强国
18、的历史跨越，作为保障国家海洋战略实施的重要组织机构，中国海事被赋予新的使命。我国作为航运大国，同时也是海事大国。中国贸易货物运输总量的85%通过海上运输来完成，世界航运市场 19%的大宗货物运往中国，中国商船队航迹遍布世界 1200 个港口，去年全国水上运输船舶总规模达到 2亿载重吨，其中海运船队 1.15 亿载重吨，位居世界第四；港口货物吞吐量 100 亿吨，位居世界首位；远洋船队和海员队伍的规模世界最大，每年航行于中国沿海的船舶达 400 多万艘次。据英国劳氏日报称，全球已经意识到中国正逐步发展成为海事强国。基于“海洋强国”战略目标，需要完成从“海事大国”到“海事强国”的转变。 二是社会转
19、型的要求。面临社会经济转型升级的重大机遇，作为国家重要的一支经济类执法队伍，除了“保障水上安全” 、 “保护水域清洁” 、“维护国家主权”职能外，还需要把“促发展”作为头等重要任务。如何在新一轮国民经济发展中焕发海事活力，更好地为社会经济发展保驾护航、服务创新，完成从传统型海事到现代化海事的转变，是海事在国民经济和社会发展中价值要求的体现。 三是处理海洋争端的要求。在国际上，需要谋求国际话语权、维护国家海洋权益、构建带有中国色彩的和平与发展的国际环境。近段时间10以来，南海形势复杂多变、钓鱼岛问题持续升温，随着海洋经济战略的深入实施，世界各国对海洋环境、海洋资源、海洋运输通道、海空信息技术的控
20、制和争夺更加激烈，海洋争端的剧烈发酵使得中国海事维护国家海洋权益的任务更加突出。 小结：基于上述三大形势的发展要求，海事被赋予了国际政治与社会经济的新任务、新目标，海事需要进行价值重塑的必要性大大增强。 面对新形势，迎来新挑战。主要表现在以下三点。 （一）在海洋执法队伍中的合理定位 调研中，海事局相关负责人基本形成一致共识，他们认为，当前最突出的问题是中国海洋经济受历史因素的影响，海洋执法呈现出条块分割状态，使得国内各海权部门在行使职责时不得不做管理权限上的平衡与博弈，执法力量、装备都处于条块分割状态，更难以形成执法合力、维护国家的海洋权益。随着十八大“建设海洋强国”战略的提出，改革海洋执法现状势在必行。 我国水运资源丰富，水路运输具有运能大、占地少、能耗低、污染小等特点，一直是客货运输的一种极为重要的方式，在我国综合交通运输体系中具有举足轻重的地位和作用。以广东为代表的外向型依存度较高省份为例，2010 年 1.71 亿吨货中有 1.37 亿吨通过海运完成，占 80%以上。但与此不适应的是，海事监管服务存在体制与法制双滞后的问题，人员及装备投入、信息化服务能力、海上搜救能力及海上污染应急处置水平与广东的航运经济发展水平还不匹配。 多位基层海事管理机构相关负责人表示，作为主管海上交通安全的
