1、1渐进式的大部制改革3 月 10 日，国务院机构改革和职能转变方案公布。此次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部制改革。根据方案：铁道部撤销并入交通运输部；卫生部与计生委合并为国家卫生和计划生育委员会；组建国家食品药品监督管理总局；新闻出版总署与广电总局合并为国家新闻出版广播电影电视总局；重组国家海洋局；电监会并入国家能源局。 这次改革，国务院正部级机构减少 4 个，其中组成部门减少 2 个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门为 25 个。 相关专家在接受中国经贸聚焦记者采访时表示，此次大部制改革只是一个小手术，与之前外界预期有所差
2、距，但也是可以理解的。接下来要实现政府职能转变，发挥市场作用、向社会让权，政府一方面要削权、限权，另一方面要花大精力做好监管。而从根本上来说，这有赖于政府从当前以 GDP 挂帅的发展主义路子转向公共服务型政府。 同时，为避免“越改革越膨胀，越精简人越多”的怪圈，大部制改革离不开人大的介入，对政府编制和公共预算的控制。此外，要提高行政效率，还需政治层面的改革与之相配合，亦即作为真正决策部门的党委系统需要有相应的调整和变化。在这一点上，广东顺德党政联动的大部制改革经验值得借鉴。 2铁道部政企分开初现 从具体方案来看，此次改革中铁道部的消失显然最为“吸睛” 。 方案提出，铁路将实行政企分开，不再保留
3、铁道部。铁道部原有职能将一分为三，其中拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，包括调度指挥、铁路经营和建设等。 自 1949 年成立以来，铁道部在数十年间历经裁撤、复起、减员等改革，但始终保持着政企合一、政监合一、政资合一的体制，被称为计划经济的最后一个堡垒。2003 年后原部长刘志军主政 8 年间，中国铁路迎来了有史以来投资规模最大、建设速度最快的“跨越式”发展时期，与之而来的腐败、安全等问题也愈发严重。 随着挟“高铁大跃进”政绩成为铁路政企分开最大阻碍因素之一的刘志军 2011 年
4、 2 月因涉严重违纪被免职，铁道部改革已是箭在弦上。 铁道部改革面临的第一大难题是其背负的巨额债务。数据显示，截至 2012 年三季度，铁道部总资产为 43044 亿元，负债为 26607 亿元，资产负债率为 61.81%。 3 月 17 日，中国铁路总公司已经挂牌。按照此前央行副行长刘士余称，原由商业银行向铁道部发放的贷款、铁道部发行的债券以及铁道部下属企业从商业银行拿到的贷款都由新组建的中铁总公司继承，国家对铁道部贷款或债券等各项支持政策不变。但外界认为，自负盈亏的中铁总公司自身不可能负担起如此庞大的债务。在由其承担的“经营性”债3务之外，部分“公益性”债务或将由财政埋单。而究竟如何划分这
5、两种债务，目前尚不明朗。 铁路改制后火车票会否涨价，也是舆论关注的重点。依据国务院关于组建中国铁路总公司有关问题的批复 ，要建立铁路公益性运输补贴机制。由此，铁路的公益性质仍会保留，这部分亏损将由政府埋单。末代铁道部长盛光祖在两会期间谈及票价时表示， “铁路的平均票价是偏低的，今后要按照市场规律、企业化经营来定票价” ，这被解读为“暗示票价将涨” 。不过，国家行政学院教授汪玉凯指出：“铁路企业化运行以后，有了民间资本加入，可能增强铁路内部的竞争力，降低铁路运行成本，老百姓会得到实惠。 ” 外媒还评论称，组建国家铁路局和中铁总公司，只是初步实现了政企分开，更进一步的市场化方案包括建立地方铁路集团
6、或是“网运分离”基础上分别建立路网集团和客运集团、货运集团，这两个争议方案都意味着更多的权力下放以及破除垄断。 “理想状态下，要完成中国的铁路改革需要至少 5 年的时间。 ” 食药监管整合等受关注 方案同时提出，将食品安全办的职责、食药监局的职责、质检总局的生产环节食品安全监管职责、工商总局的流通环节食品安全监管职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监管等。 鉴于过往食品安全监管“九龙治水”的格局，食品与药品安全事故多发，以及国民对生命安全与生活质量的诉求，这一整合相关分散权力4板块，建构模式类似美国食品药品管理局 （
7、FDA）的改革举措，被普遍认为是呼声很高、改革阻力很小的一个政府部门设计，施政效果或比较明显。 将计生委和卫生部合并成一个新的委员会，意味着其在未来将扮演重要角色。因为根据中国的政府部门级别，有协调功能的委员会式部门的政治重要性往往高于单一的部门，它将协调统筹多个中央部委在一个时间表内完成中国医改这一重大课题。同时也表明，近年来备受诟病的计划生育政策将加快调整的步伐。 将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建的国家海洋局，被视作基于钓鱼岛事件后的政治需要而组建的技术性机构，它意味着中国将以更强势力量介入到南中国海的权益争夺中。
8、而此前的政府架构中，新闻出版总署管印刷媒介、广电总局管影视媒介，是多年来形成的基本分工，但随着互联网崛起，对其涉及意识形态的部分，几个中央部委都在争夺监管权。外媒认为，此次设立的新总局只是一个半拉子改革方案，中国最终可能会建立一个国家媒介局，监管与统筹所有新旧媒体形态所带来的各类新旧产业。 此外，国家能源局收编电监会，部分观点分析称，这在政治效果上是此次大部制改革中最不看好的一个设计。国家能源局继续由发改委管理，如果说这一重组有看点的话，就是其使之前弱势的电力监管与石油、煤炭等其他重要能源监管平起平坐，有利于发改委最终实现对电力领域的管理介入。 一个保守与渐进的方案 5据了解，改革开放以来，国
9、务院已进行过六轮机构改革。这次改革是中国政府自 1998 年以来最大规模的重组。由新任国务院总理李克强亲自主持大局，以改革见长的新任副总理汪洋负责具体实施。 但相较于此前广泛流传的版本， “大能源” 、 “大文化” 、 “大金融” 、“大体改委”等均未被列入，公布的名单被普遍认为是一个保守与渐进的方案。 就此，中编办副主任王峰 3 月 11 日在回答中外记者提问时回应称，这次机构改革是“稳中求进，突出重点” ，大部制改革要一步步推进，看不准的要放一放。 在接受中国经贸聚焦记者采访时，中山大学政治与公共事务管理学院副院长肖滨教授表示，主体来说，此次大部制改革只能算是一个小手术，和之前外界预期不相
10、吻合，从出台的方案看，主要着眼于铁道部改革、组建新的食品药品监管体系等。但这也是可以理解的。因为这次人代会的重心不是政府机构改革，而主要是人事换届，实现国家权力系统的更迭。在这样比较特殊的关头，如果改革动作太大，遭遇的阻力会很大，矛盾会很多。同时，习李接掌权力的时间很短，新领导班子上台之后，真正形成其新政思路还需时日，一般来说，有可能要等到下半年三中全会后，新政思路才会真正清晰明了，在这基础上再对政府机构改革进行更大的动作，条件可能更为成熟一些。 由于此次改革中，有“小国务院”之称的发改委不但没有减权反而有所扩权，也遭致不少批评之声。经济学家谢国忠指，发改委一些司局级单位，权力堪比部委。不改革
11、发改委，大部制改革的意义就不大。中6国改革的核心是政府功能和权力的分配。 “政府改革的核心应该是改革发改委。 ” 王峰则在肯定发改委作用的同时，承认其存在权力过度集中，审批事项过多等问题，并认为发改委职能转变任务比一般部门要重。 “发改委确实应该首先进行改革。我曾经对其他媒体说过一句玩笑话发改委应该叫做发展和被改革委员会 。 ”肖滨对本刊记者说，发改委多年来其实一直没有对改革起到太多正面积极的作用。其作为掌握很大一块经济社会管理控制权和资源的超级部委，本身就是一个庞大的既得利益集团。通过这样一个既得利益集团来主导改革方案，显然并不可靠。多年经验也证明，它存在很多问题，本身就需要被改革。具体而言
12、，应该削减其权力，将更多权力还给市场、还给社会，这是政府改革的一个重头戏。 GDP 挂帅旧路需转向 此次改革方案提出，政府职能转变包括减少和下放投资审批事项等10 项内容，并从发挥市场和社会力量的作用等六个方面提出了措施。 针对怎样才能实现政府职能转变，肖滨则对中国经贸聚焦记者总结了三方面：“第一方面，最近有学者提出，我也表示赞同，就是政府的立法权要收缩、削减。 ”他分析称，之前政府制订了很多行政法规，这些行政法规有些是扩权的，其权属应该归于人大而不是政府。举例而言，关于征税立法权的行使问题，本来应该放到人大，但上世纪 80 年代时人大对国务院有两次授权，后者又将权力下放给了国家税务总局，这就
13、使得税务总局的权力很大。而且有些行政法规是否跟宪法相冲突？比7如当年孙志刚事件后废除的收容遣送条例，就是国务院制订的一个法规，这个法规显然与宪法冲突。 其次，是要尽量取消政府的一些行政审批权。肖滨担任广东省行政审批专家咨询委员会委员，他很清楚，现在政府的行政审批权还是很大，“教育厅、司法厅、卫生厅，更不用说发改委、经信委等，都掌握着很多的行政审批权” 。应当减少这些部门的行政审批权，同时将之下放给下级政府，转移给社会。 上述两方面是对政府的削权、限权，让它不去管不该管的事，另一方面，政府就应该去管好它该管的事。 “对食品、药品安全问题，对空气、水污染等已然民怨沸腾，纳税人交了那么多钱给政府，政
14、府却对这些没有尽到监管职责。坦率地说，这样还要政府干什么？” 而这些方面结合起来，从根本上来说，政府还要从以 GDP 挂帅的发展主义路子转向公共服务型政府。 “目前还没有看到足够的迹象。包括像胡春华主政广东后，广东面对浙江、广州面对天津的赶超压力，走的还是这条路子，具体做法还是上大项目。 ”肖滨表示，在此情况下，政府就是一个经济建设型政府，势必不会将绝大多数时间和精力放在那些公共服务上来。要解决这个问题，干部的考核指标要改变，目前官员的主要政绩还是体现在经济政绩上，干部的任用方式接着要改变。现今的任命制加上考核制以及一票否决制，不可避免让政府和各级官员以经济发展为中心，以抓权为中心，由此，政府
15、职能转变就无法实现。 对于如何避免此前多次机构改革后“越改革越膨胀，越精简人越多”的怪圈，肖滨同时建议，大部制改革迫切需要人大的介入。首先要控制8政府编制，在这方面人大可以起到很大的功能和作用。如果改革之后，政府机构有所精简，编制却在膨胀或是变相膨胀，比如一些裁撤的政府机构转为了事业单位，一些人虽不是公务员但还吃财政饭或是成为政府雇员，这样财政成本没有降低，不可能提高效率。其次，包括公款吃喝、公车开支、公费出国的“三公”消费如果管不住，精简几个部门，行政成本也无法降低，因此，需要在公共预算上进行控制。 有待党委系统改革配合 在肖滨看来，要提高行政效率，并不是简单的政府机构精简和人员裁减问题，还
16、需要一个政治层面的改革与之相配合，也就是党委系统需要有相应的调整和变化。他对中国经贸聚焦表示，在这一点上，顺德基于党政联动的大部制改革做法值得借鉴。 据悉，早在 2009 年，广东省佛山市顺德区就开始了大部制改革的尝试。原有的 41 个党政机构，最终被精简为 16 个，其中党委机构 6 个，政府机构 10 个。一些相关的党委部门和政府机构合并，比如，新成立的区委社会工作部就将原区委统战部、区民政局、区外事侨务局等合并。 肖滨认为，其操作虽然从某种程度上来说是有问题的，即变成党政合一，与中共十三大报告提出的党政分开存在矛盾，从结果来看并不好。但在目前尤其是基层党政分不开的情形下，这种合并更具效率
17、。更重要的是，它将党委系统的改革和政府机构改革揉在一起做，传递的一个信号或者说一个重要思路就是，如果要真正改革政府机构，党委系统需要作配合性改革。 他进一步解释说，因为说到底，在当前国家体制下，党委才是真正9的决策部门，政府在很大程度上是执行部门。党委决策系统没有改（不一定说是机构上做多大的变化，而是共产党领导的方式要做出调整和转换） ，政府要执行党委决策，配合党的工作，势必要扩张自己的行政空间，增加人手。举例来说，维稳作为党的一项很重要的工作，离不开政府，政府因此成立综治办，让相关部门投入更多资源更多的力气来执行。而且党的中心工作也在不断调整和变化，政府需要不断作出回应。 “要避免行政成本居高不下，效率始终无法提高，涉及方方面面，颇为复杂。但其中一点，党委系统改革，党的执政和领导方式的调整与变化必不可少。就此而言，顺德大部制改革无论成功与否，有其意义。 ”肖滨告诉本刊记者。
