1、1环境利益平衡与制度完善现代环境问题日益严峻，从本质上来说主要是环境利益相互冲突引发的矛盾，通过分析现代环境利益冲突的种类及特征，根据利益冲突寻求立法完善的途径，主要从立法模式、环境法基本原则和基本制度三个角度进行，提出环境法的完善建议。 利益冲突平衡立法模式基本原则基本制度环境法完善 近年来由于环境问题频发，各种环境利益冲突凸显出来，其中包括经济利益与环境利益的冲突、公共利益与个人利益的冲突、代际利益的冲突等。通过分析环境利益冲突根源，寻求环境利益冲突的平衡点，对环境法立法模式、基本原则、基本制度的完善具有重要指导意义。 一、环境利益冲突的种类 （一）环境利益与经济利益的冲突 近三十年来我国
2、经济迅速崛起，但主要是采用不计环境成本的发展方式，近年来环境污染事件频发，主要是因为累计排污总量已超过环境自净能力，环境保护逐渐被重视，协调经济利益与环境利益的冲突已成为共识。 （二）公共利益与个人利益的冲突 从利益产生来看，公共利益源于个人利益，公共利益由全体社会成员让渡个人利益而组成。 “公共利益是独立于个人利益之外的一种特殊利益，社会公共利益具有整体性和普遍性。 ”但实际生活中，人们总是追求2个人利益的最大化，必然会侵犯他人利益和公共利益。 “个人所追求的仅仅是自己的特殊的、对他们说来是同他们的共同利益不相符合的利益，所以他们认为这种共同利益是异己的 。 ”公共利益与个人利益的冲突关系显
3、而易见。 （三）代际利益的冲突 大部分的地球资源具有不可再生性，当代人的过度生产消费行为会对环境造成不可逆的损害，限制后代人利用资源进行发展，后代人既无法约束现代人又无法请求赔偿，协调代际利益冲突只能通过道德约束、法律强制手段进行。 二、环境法对利益冲突的平衡 （一）完善环境法的立法模式 环境法的立法模式可以分为三种类型：（1）统一基本立法模式，即针对各种环境保护和管理活动，一国制定一部统一的环境保护基本法进行调整；（2）单行法律法规模式，即对环境各要素进行分类，分别制定单独的环境保护法律、法规进行调整；（3）混合立法模式，兼采用统一基本立法模式和单行法律法规模式的环境保护立法模式。混合立法模
4、式在现代各国环境保护立法最为多见。 受传统立法模式的影响，我国的环境法采单一立法模式。而结合我国环境保护与管理的理论和实践，采取混合立法模式将是我国环境保护立法的最佳选择：（1）各级、各类立法的相互综合，包括国家立法和地方立法的综合，创制性立法和执行性立法的综合，环境保护基本立法和环境各要素、组分保护立法的综合，国家制定法和地方环境习惯法的综3合等。通过各级各类立法的相互综合，使我国环境立法更加详尽完备，各地区各部门在环境执法过程中，能够因时因地制宜准确地适用法律，缩小自由裁量权的使用范围，降低不公平不合理执法的发生概率；（2）方法的综合，可以按照生态环境的整体性进行管理，将科学方法和制度管理
5、方法综合，还包括综合三种调整机制的方法，即行政机制、市场机制和社会公众参与的机制。行政机制的单纯调整往往因政府能力有限导致政府失灵，但是自发的市场调整机制易出现市场的自我盲目等市场失灵现象。面对政府能力的有限和市场的先天缺陷，试图从制度层面确立并维护一个强大的、活跃的、参与式的第三领域或公民社会，弥补政府能力不足和市场缺陷，是很有必要的。 （二）强化环境法的基本原则 我国环境法确立和体现的基本原则包括：协调发展的原则，发展环境科技、普及环境科学知识的原则，鼓励参与环境保护的原则，科学保护环境的原则，环境责任的原则，损害预防的原则等。但我国环境法基本原则建设仍然存在一些问题：（1）协调发展原则不
6、是基本准则，发展的可持续性没有得到体现；（2）缺乏环境文化氛围，环境科技发展与普及原则没有得到提升；（3）没有体现消费者承担和受益者负担的市场经济规则；（4）奖惩措施过于被动，缺乏自觉维护的鼓励政策；（5）缺乏体现环境保护的预防性、综合性、整体性与全过程性的原则；（6）风险预防原则和环境保护合作原则没有得到确认；（7）没有明确可持续发展的环境法律地位。另外，现行环境保护法与各单行环境保护法律均由全国人大常委会通过，效力平等互不隶属。因此，需要制定一部环4境基本法来重新确认、丰富和发展环境法基本原则。 强化环境法的基本原则可以从以下几个方面进行：（1）制定一部环境基本法，确认环境法的各项基本原则
7、，遵守和体现可持续发展的目的价值，使环境法基本原则具有特殊性、抽象性、规范性、指导性和统帅性的特点；（2）确认环境权益平衡、协调和制约原则，使环境利益冲突各方能够协调发展，实现整体环境利益的最大化；（3）加强科学保护环境原则，发展环境科技、普及环境科技知识、培养环境文化，使环境保护从意识形态层面提升到科学技术层面；（4）强化环境责任原则，包括开发者养护、利用者补偿、污染者治理、破坏者恢复、消费者最终承担、受益者负担、主管者负责等原则的高度概括；（5）明确环境保护的知情与公众参与原则以及合作原则，是指在环境的开发、利用、保护与改善活动中任何单位和个人都应获得相关的环境信息，享有平等的参与权。此外
8、，环境保护应加强涉外合作与国内合作。 （三）完善环境法的基本制度 1、环境影响评价制度 环境基本法和单行环境法律法规，针对从事对环境有影响的建设项目，必须规定执行环境影响报告书的审批制度。判断建设项目“对环境有影响”的一般原则是：凡是属于中型以上的建设项目，对厂区以外地区的基本环境要素或特定环境保护区可能造成的污染和破坏，不通过环境影响评价不能判断影响程度的，都应编写环境影响报告书，其余的项目可以只填写环境影响报告表。 2、 “三同时”制度 5“三同时”制度的出发点是良好的，但在实际操作过程中，许多污染处理设施在主体设施投产以后，出于节约生产成本等原因长期处于闲置状态，对此应改善“三同时”制度
9、的实施机制：（1）政府实施机制，应加强中央政府实施“三同时”制度的权威和能力，完善监督下级政府实施的有效的政府检查机制，建立政府实施“三同时”制度的行政责任追究制；（2）市民实施机制，赋予市民一定的监督权和执法权，使市民参与到“三同时”制度的实施，将排污者置于公众的监督之下；（3）自我实施机制，排污者必须定期提取样本进行监测，建立及维持相关的记录报告，并且提供其他环保部门要求的信息。这一制度也是政府实施和市民实施的基础，对排污者的监督大大加强。 3、排污许可制度 排污许可制度实施中存在实施程度太低，缺乏确定性、稳定性、持续性和权威性，实施发生变异等问题。此外，许可的程序存在严重的缺陷：发证的公
10、开性不够，缺乏异议和听取公众意见程序，手续繁多、耗时过长。对此应明确排污许可证制度的基本制度地位，将其作为对排污行为进行全面管理的中心环节，将排污许可证制度和其他制度结合起来，使各项制度能协同发挥作用，提高许可证的效力和权威性。针对排污许可证制度的程序缺陷，可以引入听证程序使发放过程公开透明，在相关政府部门网站公开申请文件范本及申请流程，精简手续以缩短申请时间。4、排污收费制度 排污收费制度虽然在增加地方财政收入、强化环保投入方面起到一定的积极作用，但实际实施过程仍然存在诸多不足：首先，排污收费制6度缺乏相关法律依据，使执行过程处于无法可依的尴尬境地；其次，协商收费和不足额收费等现象普遍，收费
11、政策缺乏稳定性和执行力；最后，收费体制不完善，执行过程被动、烦琐，没有发挥应有的作用。对此，可从以下几个方面进行完善：（1）制定排污收费制度的相关法律法规，是排污收费制度有法可依；（2）对排污收费标准进行适当调整，扩大排污费的征收范围；（3）健全排污收费管理机制，加大排污收费稽查力度。5、限期治理制度 我国环境法对限期处理制度的规定存在以下不足：（1）限期治理的决定权仅限于人民政府；（2）对有权机关作出决定的期限及协助治理的义务没有明确规定；（3）限期治理制度仅适用于点污染源、造成严重污染的企事业单位；（4）没有规定限期治理的期限和逾期惩罚措施；（5）对限期治理的跟踪监测义务缺乏规定；（6）根
12、据行政管辖级别确定决定机关的级别不合理。 对限期治理制度的完善建议如下：（1）建议由环境保护行政主管部门行使限期治理决定权；（2）明确环保部门作出治理的决定的期限及协助治理的义务；（3）将适用范围扩大到超标排污的一切污染源；（4）规定限期治理的期限和逾期惩罚措施；（5）规定有权机关跟踪监控的义务，建立公众参与等监督机制；（6）根据地域管辖和级别管辖的原则，确定决定机关的权属级别. 6、公众参与制度 在我国的宪法中和有关环境与资源保护的法律法规中，均有关于公7众参与环境保护的规定，但对于公众参与制度的规定都过于笼统、流于形式。因此，新的环境基本法应对公众参与制度进行专门规定：（1）建立信息公开制
13、度，政府应建立公示制度，逐步建立企业披露环境信息的制度；（2）建立公众参与程序，首先，应完善听证制度，充足公众参与的条件，明确公众参与的法律效力和法律地位；其次，应建立异议制度，逐步将有权提出异议的当事人从利益关系人扩大到社会公众；再次，畅通参与渠道，法律应要求相关单位确定与公众联系的方式和人员；最后，提高公众参与能力，政府和排污者有义务向公众提供相关信息、培训、指引等。 三、环境法的完善与修改 为实现环境利益的平衡，必须采取相应的法律手段，这对环境法的完善与修改具有决定意义。除经济利益外其他环境利益都只能为公众所集体享有，只能由环境法予以整体保护。现代环境法律体系正是在为这种公众环境利益提供
14、保护的基础上建立起来的。从总体来说，环境保护法的制度核心必须能够同时满足两个条件：（1）必须能够逻辑合理的解释既有的环境保护法律制度；（2）必须能够科学前瞻的指导未来环境法的制度构建。在制度建设上主要有两方面诉求：（1）政府环境行政管理与责任制度必须完善且行之有效；（2）环境保护公众参与制度必须畅通且效力提升。对我国现有环境法制的检讨及环境保护法的修改完善，即应以此为准，找出不足，剖析根源，对症下药。 环境保护法主要内容是确立国家环境基本政策、原则、制度、责任以及与其他相关法律在适用上的关系，是以政府行政管理为主，公众监8督、参与为辅的公法，而公法必须以公益为基础，因此加强公益保护是我国环境法
15、的主要完善路径。要加强环境保护、保障环境公益，就必须从强化政府责任和加强公众参与两方面做起： （1）在立法中明确公众享有环境利益，政府负有维护公众环境利益的义务与责任。厘清政府与公众在环保中保护与被保护、服务与被服务的地位与关系。 （2）建立有效的政府环境责任制度体系。首先要明确政府责任，将环境保护职责落实到各级政府及其主要负责人；其次，要完善环境责任形式，使责任追究机制细化，具有可操作性。 （3）建立健全环境信息公开制度，保障公众环境知情权。我国现行政府信息公开相关法律法规中关于环境信息的条款仍处于探索阶段，内容规定较为粗糙，法律效力较低。环境保护基本法要总结既有制度的不足，作出更为完善详尽
16、的规定，同时提升环境信息制度的法律效力。 （4）强化环境法基本原则，完善环境法基本制度。对环境标准、环境影响评价、三同时、限期治理、排污收费等既有制度根据实际发展情况，作出与时俱进的修改，使制度设计的科学性增强，环境行政执法的效率得以提高，使其充分满足公众环境利益保护的现实需要。 （5）建立有效的公众参与和监督机制，通过立法畅通参与渠道、扩大参与范围、丰富参与手段，通过公益培训等方式提高公众参与能力，完善听证程序保障公众切实参与到环境保护的过程中，对听证环境问题能够畅所欲言提出异议。 （6）赋予公众环境诉权，建立健全环境公益诉讼制度。我国现行诉9讼法将环境侵权起诉人的范围限定为被侵权人或利害关系人，但环境侵权有时难以确定被侵权人及利害关系人，或者即使能够确定但不能起诉或不敢起诉，对此应扩大起诉人的范围，增加公益性环境保护团体对涉及公共利益的环境侵害有权提起环境公益诉讼的条款。 参考文献： 1孙笑侠.法的现象与观念M.济南：山东人民出版社，2001.46. 2马克思恩格斯选集（第 1 卷）M.北京：人民出版社，1972.38-39. 3蔡守秋.第三种调整机制从环境资源保护和环境资源法角度进行研究（上） J.中国发展，2004， （1）. 4高家伟.欧洲环境法Z.北京：工商出版社，2000.126. 5常纪文，王宗廷.环境法学Z.北京：中国方正出版社，2003.148.
