1、1生活垃圾污染防治立法问题研究摘 要 城市，对于我国的社会主义现代化建设之路起着很大的决定作用，所以，城市环境的改善和保护对于整个经济、社会的可持续发展意义非凡。近年来，城市生活垃圾污染逐渐受到社会各级的关注与重视，政府部门也对于这个与每个公民的生活都息息相关的问题在立法上采取了相应措施。但是从我国目前城市生活垃圾处理工作的严峻形势出发，需要更加完善相关法律法规，从而杜绝城市生活垃圾问题，本文通过对城市生活垃圾污染问题相关法律的分析提出了若干立法建议。 关键词 防治 立法 城市生活垃圾 作者简介：王敬敬，河南大学法学院。 中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（
2、2014）04-057-03 一、何为城市生活垃圾污染 首先，什么是城市生活垃圾？城市生活垃圾包括了城市每天生活过程里或者是为了城市每天的生活所提供服务活动时生产出的废物，另外还有有关法律、行政法法规所认定为生活垃圾的废物。可以说，这个城市生活垃圾的概念要大于人们通常认识下的“垃圾” ，其中涵盖了居民生活、市政维护、商业活动、机关办公以及任何非工业活动中产生的废纸、粪便、废旧材料和废旧物品等，还包括其他一些非工业固体废物。作为一个发展中国家，我国运用了一套适合本国国情的城市垃圾细化方法，2将其分为了：公共机构产生，居住生活产生，商业产生和建筑产生以及特殊产生等城市生活垃圾产生源头。伴随着社会城
3、市化的飞速发展，我国的城市生活垃圾问题也不断锐化，引发了社会的讨论、媒体的关注，这些城市生活垃圾不仅造成巨大的资源浪费，也会给生活环境造成难以预估的危害。 二、对于我国城市生活垃圾污染防治立法的几点看法 （一）现行法律规定的城市生活垃圾污染防治的管理体系存在着巨大的缺陷 现行体系对于我国目前的城市生活垃圾的防治工作带来了许多不便，也就是说这些城市生活垃圾污染防治领域的相关法律和其它有关的法律法规存在着不足，主要表现为以下两点： 1.政企不分：城市生活垃圾放置处理中的管理和服务工作均由政府机构承担负责，也就是说，政府的环境卫生工作部门既是执行监督的管理者，同时也是负责清运、处理城市生活垃圾这些具
4、体工作的服务者，也就造成“政企不分”的情况。 2.没有实行对于城市生活垃圾处理所相应的市场化收费。在我国，建设部是主管城市生活垃圾清运和处置的归口部门，各个城市由市政府领导下的城建环卫部门主管城市垃圾的收集、清运及处理。也就是说城市生活垃圾的收集、清运和处理要依赖于政府部门的经济补贴和行政命令为实现前提。这样一来，垃圾的处理工作就没有了体制上的动力，因为没有经济利益相关的推动，很难动员到企业自觉的对城市生活垃圾进行无害化、资源化的处理。在一些城市对于环境卫生工作分为市、区、3街道的三级管理体制，工作中的一切费用由政府买单，出现问题也是由政府负责。可以说，这样的体制将政府放在了一个两难的尴尬境地
5、，同时，不利于形成一个良好的监督、竞争环境，也不利于整个城市环境卫生工作的健康开展。 （二）城市生活垃圾的减量化和资源化不是立法的重点 固体废物污染环境防治法确立的基本原则之一就是把包括城市生活垃圾在内的固体废物进行“减量化、资源化和无害化” 。为了进一步的促进资源综合利用，我国出台了一系列的相关政策与相关法规，不得不说，因为这些法规的出现使我国的资源利用的综合性有了更大的进步，同时，对于废旧物的进一步回收、利用渐渐走向了产业化发展。 但是，近年来，对于我国的法制建程快步完善，市场经济体制进一步发展的要求愈加迫切。一些关于环境资源综合利用的立法不再适用于当下的综合利用发展要求，不能保证资源的有
6、效的科学合理利用，而且现有的立法大多是从经济角度出发，而没有从环境保护的角度来重视资源的综合利用在城市生活垃圾污染防治中的作用，从目前来看，这些问题都需要尽快的解决。 （三） 固体废物污染环境防治法的实施细则 国家对于城市生活垃圾的处理和防治工作有着较为系统的规定固体废物污染环境防治法和国务院颁布的城市市容和环境卫生管理条例都是支持城市生活垃圾污染处理和防治工作的基础所在。而有关部委也颁布了与城市生活垃圾防治有关的规定、章程，国内很多城市设立了一些具有地方性的环境卫生管理工作条例。以上这些文件都4是城市环境卫生工作的基础。但是，现实情况是现有的有关城市生活垃圾污染防治的立法基本上都是原则性规定
7、，没有做出比较细致的实施办法与相关的法规。 所以，目前我国这些立法中的通病导致城市生活垃圾污染处理和防治缺乏一些程序性规定，这给垃圾污染的处理和防治工作造成了很大困难。 三、对我国城市生活垃圾污染处理与防治防治相关立法完善的建议 （一）建立城市生活垃圾处理业的市场化运作与市场经济体制相适应的机制 要改变我国当前的政企合一的垃圾收费管理系统，建立起负荷市场经济规律的垃圾处理收费制度，将当下的行政事业收费更改成经营性收费，相应的，收费的主体也转变为城市生活垃圾污染处理设施的那些拥有者与经营者，这将是我国城市生活垃圾污染防治法律体系的重要组成部分。 同时要求环保部门进行监督，形成一个环卫部门管理，专
8、业公司负责社会化服务的管理模式。而收费政策和收费价格及相关机制设定均由政府进行制定，这样可以平衡经营者和排污者的利益关系。那么，在征收这些费用的时候就要按照市场经济的规律，放手社会资金进入城市生活垃圾污染处理与防治产业。可以说，只有这样对体制和机制双向改革，将垃圾处理工作真正达到产业化，才是解决垃圾处理工作的根本路径。 （二）施行投资权招标，引导社会资金进入城市生活垃圾污染处理与防治产业 5政府可以把城市生活垃圾处理场的经营权与收益权用政府的名义进行出让，出台一些优惠政策以激励更多的民营企业进入城市生活垃圾污染处理与预防这个领域，按照谁投资谁获益的规则，使这些出资的企业变成这个行业中的主体，然
9、后在约定的经营时间截止时，政府重新收回项目的经营权和收益权。这种模式被称为是“BOT”模式，即 B（Built）建设O（Operate）运营T（Transfer）移交。 在这种模式中，政府只对于企业的建设和运营起到监督的作用，企业则是投资经营的主要角色，这样的话就避免了投资运营的风险，还可以保证工程的质量，确保排放达标。这种“BOT”的模式不仅仅开拓了环保投资的渠道，同时对于之前的政府投资环保设施的模式有了改观，再有是对于环保设施的福利化运营模式的变化。可以说， “BOT”模式促进了城市生活垃圾处理防治行业走向市场，并且形成一个“政府参与、企业投资、市场运作、环保监督”的管理体制。 这样，城市
10、生活垃圾处理产业走上了一条健康发展之路，这种 BOT模式，能为将来我国的城市生活垃圾处理提供全新的思路，体现了“对企业有利，让政府满意、使百姓受益”的特点，也将成为人民群众参与环保的有效途径。值得注意的是，如果采用“BOT”模式，要改变原有垃圾处理场的运行机制，对现有的垃圾处理场所进行现代企业制度改造，在建立政府补贴和城市生活垃圾处理收费制度的前提下，将这些场所改成股份有限公司或者有限责任公司，再通过发行债券、股票上市、融资等方式吸引各种渠道的投资。 （三）配合固体废物污染环境防治法制定出相关的实施细则和6法规 按照我国目前城市生活垃圾处理防治工作的需要，应当尽快出台一下几条具体的相关法规：
11、1.城市生活垃圾污染防治监督处罚条例 。 固体废物污染环境防治法第 39 条规定：“城市人民政府应当配套建设城市生活垃圾清扫、收集、贮存、运输、处置设施” ，第 40 条规定：“建设城市生活垃圾处置设施、场所，必须符合国务院环境保护行政主管部门和国务院建设行政主管部门规定的环境保护和城市环境卫生标准。 ”在城市市容和环境卫生管理条例中没有关于对城市生活垃圾处理防治设施的污染问题，但是这两个法律法规是当前我国仅有的进行城市生活垃圾污染防治的条文，均没有对生活垃圾处理处理作为污染源来进行法律控制，并且是制定的过于原则化，不利于具体操作。 当前，我国多数城市发生的城市生活垃圾的污染事件均由于相关的处
12、理能力不足，水平略低以及管理不合理所造成的，包括像之前说的垃圾爆炸事故和垃圾渗滤液污染地下水导致人群患病等问题。因此为弥补上述两条法律法规的缺陷和不足，必须要制定城市生活垃圾污染防治监督处罚条例 ，切实把城市生活垃圾处理防治的处置设施当成重要污染来源进行监控，并处理因为管理不妥而造成环境污染的单位或个人。 2.城市生活垃圾分类回收管理条例 。 固体废物污染环境防治法第 37 条第 2 款规定：“城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输和处置。 ”对于每日的城市生活垃圾，要根据其性质构成的不同，及时进行分类清运，按要求做到日清日产，针对不用的垃圾采取不一样的处7理办法，也利于通过分类收集的方
13、式进行综合利用。要达到城市垃圾减量化的目的，合理有效利用生活垃圾是一条主要的措施，能减轻环境污染，还节约了能源，这在国际上是广为流行的，是对固体废物实施全过程管理的关键环节。因此，要尽早制定实施城市生活垃圾分类回收管理条例 ，从节约资源、保护环境的角度出发，再以法律的形式确立城市生活垃圾分类回收制度。 3.城市生活垃圾处理处置技术推广条例 。当下我们国家了解一些国外的处理城市生活垃圾较为先进的技术，可是因为对于废弃垃圾危害缺乏准确正确的认识，导致没有对国外先进的垃圾处理技术给予足够的关注，而这一点直接影响了我们采用什么样的垃圾处理技术。另外，单纯的某种先进技术并不是垃圾处理的唯一出路，准备采取
14、哪一种垃圾处理技术需要依照所运行的企业按照各个不同的区域和城市不同的发展情况及不同的垃圾成分所决定的。例如，有些城市自身电力资源充足，但是采用投资较大的垃圾发电，甚至还要政府补贴相应的入网电价，造成了实际的资源浪费。前文说到，因为我们国家的实际情况与国外并不相同，无论是生活习惯或是垃圾成分都不相同，这就要求我们不能照搬国外的垃圾处理技术和模式，否则可能不仅不会达到我们的需求甚至会增加处理成本。产生项目投资的浪费，给政府和企业带来不必要的负担。 而因为我国目前的城市生活垃圾的处理设施和填埋场的建设进入了一个高峰期，目前所存在的问题较为突出，那我们应该从基本的国情为出发点，按照城市的发展水平和垃圾
15、处理的迫切性作为基础，参考政府各级部门和城市居民对于生活垃圾处理费用的接受力在这些问题的基础8上自主研发生活垃圾处理技术。 首要任务是建立起一个完整的技术体系，目前仅有建设部、国家环境保护总局、科学技术部联合颁布的城市生活垃圾处理及污染防治技术政策 ，以至于很多企业单位在进行垃圾处理场所建设时常常不假思索的照搬一些欧美国家的技术要求，还有甚者想当然的按照自身理解开展设计，进行建设。再者，因为对于废物垃圾处理技术更深层次研究的短缺，以至于较多相关产业的发展缺乏先进、科学的技术给予支持。综上可知，目前我国的垃圾处理技术研究发展落后，能够进行研发的机构也很少，根本无法支持目前我们城市生活垃圾处理产业
16、化的目标。所以，制定城市生活垃圾处理处置技术推广条例用以促进科研单位根据我国目前基本情况开展相应的垃圾处理技术研究，以推动城市生活垃圾处理产业化进程。 固体废物污染环境防治法第 7 条规定：“国家鼓励、支持固体废物污染环境防治的科学研究、技术开发，推广先进的防治技术和普及固体废物污染环境防治的科学知识。 ”此条规定对于推进城市垃圾处理技术研究工作意义非凡。 （四）城市生活垃圾污染防治工作的相关法律法规及相关条文的进一步完善 根据固体废物污染环境防治法第 10 条、 中华人民共和国环境保护法第 7 条的规定，国务院环境保护行政主管部门与县级以上人民政府环境保护行政主管部门是全国和各地的，包括城市
17、生活垃圾污染防治在内的环境保护工作的统一监督管理部门。但是，在国务院城市市容和环境卫生管理条例第 22 条规定中，并没有找到环境保护行政主管9部门需要发挥的职能作用，所以，需要对于第 22 条中的有关部分做修改。同时，在对固体废物污染环境防治法进行修订时，需要对于县、区级以上政府和各个相关的职能部门在城市生活垃圾污染防治方面的职能、责任具体化；修订大气污染防治法和水污染防治法时需要增加关于防治城市生活垃圾所产生的大气污染、水污染的有关责任条款。另外， 刑法第 338 条的规定中应当进一步明确提出对于违反了城市生活垃圾环境管理相关法律法规并且产生了重大财产损失或者导致了人员伤亡的，应该追求其法律
18、责任。也就是说，应该使违法者被刑法 固体废物污染环境防治法和水污染防治法等相关系列法律、法规的监控，以保证城市生活垃圾处理防治领域的违法行为得到控制。 （五）强化监督管理，发挥政府的职能作用 加大对城市生活垃圾处理的相关法律法规宣传，以提高整个社会和人民的环保意识，使得这些法律法规能够得到有效实施，并且确保城市生活垃圾污染处理防治工作的开展。但是，从当前情况看，屡有发生的外商想我国出口“洋垃圾”的事件，就凸显出我国在城市生活垃圾污染防治立法、相关法律实施等方面的落后。要解决这一问题，首先就要建立健全城市生活垃圾污染防治的监管机构，加大能力建设，建立一个廉洁、高效的环保执法体系，保证能够进行各项
19、法律法规的实施。近年来，环境保护管理部门的地位不断上升，党和国家对环境保护事业相当重视，伴随着环境保护相关行政机构及体制的渐渐完善，我国的垃圾污染防治工作也进入了一个更高的水平。另外，提高整个环境保护部门的相关执法与行政人员的整体业务素质与政治觉悟，确保他们能够廉洁、公正并10且高效的开展工作。再次，形成更为高效的行政执法监督机制，真正发挥建设主管部门、环境保护部门、城市环卫部门的职责。第四，明确对于城市生活垃圾的收集、运输和处置各个步骤的职责与任务，将强执法，以实现城市生活垃圾的安全处置。将固体废物处置与综合利用作为历年的城市环境综合整治考核的指标，以此来推动包括城市生活垃圾在内的固体废物污
20、染的处理与防治工作。 另外，城市生活垃圾污染防治这项事业与每一个公民息息相关的，只有靠每一个公民的身体力行，各项法律法规才能得到真正的实施。这就要求公民具有良好的教育、了解自己在环境污染防治中应尽的责任和义务、选择正确的生活方式，这才是创造良好环境管理方式的基础所在。特别是当下，我国的城市生活垃圾处理防治技术并不发达，相应资金投入还有短缺的情况下，民众的积极参与和支持更加珍贵和重要，可以说直接影响了该行业的整个前景。因此，我们应当采取多种宣传途径，针对目前公民整体环保意识不强，公共道德观念较弱的情况，联系城市生活垃圾处理的一些方法、制度与措施，开阵环保知识的普及与教育工作，以提高公民的法制观和道德水准。比如，开展社区组织居民定期参加垃圾管理工作，并建立起社区垃圾监督机制，定期公布垃圾收集、清运、处置等经费的支出报表，使得社区居民正确对垃圾分类，及时缴纳费用。总之，只有我们每一个人从自己的身边事做起，才会有良好的公共环境秩序形成，我们才能够拥有一个好的环境，好的生活和未来。 v
