1、1美德住房制度比较对完善我国城镇基本住房制度的启示各国住房制度本质上是政治力量博弈的历史结果，是政治主导下的一种经济制度安排。在自由市场经济和社会型市场经济两种不同思想的指导下，国际上住房制度可以分为美国模式和德国模式两大类。这两种住房制度的比较，对判断我国现有城镇住房制度发展模式，完善城镇住房制度基本思路，使住房市场更好地服务于住有所居、服务于城镇化健康发展，具有很好的借鉴意义。 一、美德住房制度比较 （一）基于不同市场经济理论的指导，两国住房制度基本思想完全不同 1、自由市场经济理论指导下的住房制度基本思想 以美国为代表，在住房领域崇尚自由市场经济理论，认为市场配置资源的效率是最高的，其宗
2、旨是国家干预越少，市场效率就越高。其思想当中蕴含的是经济决定论，该模式建立在一种将经济与社会、文化等其他社会结构相隔离的基础上，国家通过反周期措施和建立安全网性质的社会福利体系，缓解市场无休止追求利润带来的副作用。 在这种模式下，政府与住房市场截然分开，住房价格和租金水平完全由市场决定，政府不予任何干预。住房租赁市场表现为二元化市场，政府或非盈利机构持有的公共住房或社会住房租赁体系在租金确定、租2户选择方面，与营利型住房租赁市场完全分开，从而保证政府不干预市场的正常运行。例如，美国的公共住房采取低租金，只租给低收入群体，与住房租赁市场互相分隔，而对于在私人租赁市场以市场租金租房住的低收入群体则
3、给予住房补贴，以保证他们有足够的住房支付能力。 在这种模式下，由于营利型住房租赁市场不稳定性较高，而在财政能力约束下公共住房和住房补贴数量有限，导致部分支付能力不足的家庭不得不进入产权市场购买住房，国家通常鼓励低收入家庭住房自有，住房自有化率较高。同时，由于边缘群体进入产权市场的数量会随着住房价格的波动而波动，因此在这种住房制度模式下通常住房市场的波动性较大。 2、社会型市场经济理论下的住房制度基本思想 以德国为代表，崇尚社会型市场经济理论，将市场嵌入社会之中，认为住房权利是公民基本权利，该思想中蕴含的是在住房领域中不实行经济决定论，而是经济和社会共同决定论，提倡“被管理的市场” 。核心思想是
4、，鼓励非营利型社会组织与营利型社会组织进行竞争，通过降低住房租金水平，尽量使无限制的市场力量造成的社会阶层被边缘化等社会问题最小化。 德国住房制度明显的特征是：不实行明显的鼓励低收入家庭住房自有政策，住房补贴主要给与供给端，鼓励非营利机构提供租赁住房供给，非营利型租赁住房与营利型租赁住房竞争拉低市场租金水平，实行严格的租赁市场管理。这种“政府参与的租赁市场”可以满足大多数人的住房需求，对少数租不起市场住房的最低收入家庭提供社会福利房（类似3我国的廉租房）或给予相应的住房补贴。这种模式为住房租买选择提供了一个公平的竞技场，各种住房所有形式之间的平衡由家庭的需要决定。在这种住房制度下，住房自有化率
5、较低，住房市场较为稳定。 （二）两国中央政府和地方政府在住房领域的职责定位差异较大 住房领域中中央政府和地方政府的职责，与一国的发展历史、经济和政治体制有很大的关系。美国实行联邦制，奉行自由市场经济，中央政府承担了低收入住房的全部资金责任。德国也是联邦制国家，奉行社会型市场经济，多数住房政策都在州政府层面上运作，各州之间差异很大，住房补贴资金由联邦政府和州政府各负担 50%。 （三）两国住房税收政策与住房制度基本思想密切相关 首先，完善的住房税收体系和普惠制的鼓励自有的税收政策是两国普遍采用的，鼓励居民自建或购买住房。其次，针对低收入家庭的住房税收政策的侧重点则与住房制度的基本思想密切相关。美
6、国模式下，住房政策侧重鼓励低收入家庭住房自有，对其实行购房优惠政策。德国的税收政策总体上鼓励新建出租住房，通过较高的计提折旧率带来的税收激励鼓励私人租赁住房的投资建设，通过“政府参与管理的租赁市场”来解决绝大部分家庭的住房问题，没有特别的鼓励低收入家庭的购房政策。 （四）政策性住房金融在两国住房金融领域发挥举足轻重的作用 政府通过政策性住房金融可以降低购房者的融资成本，以低息贷款等政策性优惠贷款方式鼓励私有企业和非营利机构进行租赁住房的建设等，是政府管理住房市场的重要手段，政策性住房金融作为各国住房金4融体系中的一种长期制度而存在。例如，美国在联邦政府层面建立了发达的住房金融体系，包括联邦住房
7、贷款银行委员会、住房业主贷款公司、联邦住房管理局、联邦住房抵押贷款协会，均离不开政府的支持。德国的住房储蓄银行属于政策性住房金融机构，与商业银行等金融机构共同参与提供住房信贷业务。 二、对我国目前城镇住房制度发展模式的判断 （一）我国城镇住房制度基本框架已经形成 总体看，我国现行城镇住房制度包括四方面内容：土地垄断和多元建设主体竞争并存的城镇住房建设体系，市场化为主结合基本住房保障的城镇住房供应和消费体系，住房公积金和商业信贷相结合的住房金融体系，侧重流转鼓励自有的住房税收体系。 我国现行的城镇住房制度是在突破传统的计划经济模式，适应社会主义市场经济要求的基础上逐步建立起来的，期间我国城镇住房
8、市场逐步形成新建住房市场和二手住房市场相结合、产权住房市场和租赁住房市场相结合的市场结构。住房金融对居民住房购买提供广泛支持，城镇住宅建设规模迅速扩大，城镇居民居住水平和居住质量大大提高，住房制度市场化改革促进房地产业从复苏到快速发展，对经济增长做出了重大贡献。 我国城镇住房制度内容仍需完善。当前城镇住房制度的主要问题包括：第一，多元化城镇住房产权市场扭曲混乱，成本价格住房产权、市场价格住房产权、小产权住房并存于我国城镇住房市场，加剧了住房资源分配的不公平。根据国家统计局数据估算，20002010 年小产权房、5商品化住房、集资建房和保障房等成本价格住房的建设量占比分别为27%、41%和 31
9、%。第二，二元化城镇住房租赁市场缺乏持有租赁房源机构组织，租赁关系不稳定，城乡结合部和城中村住房租赁市场普遍缺乏有效管理，租赁市场监督管理体制不健全，这在一定程度上导致居民倾向通过购买住房获得稳定居所，住房市场租买选择机制缺失。第三，住房保障制度内涵不清晰，保障重心偏高，缺乏统一的保障标准，各地保障水平有明显差异，保障方式单一。第四，住房公积金制度定位不清，缴存面窄，资金使用渠道少，监督体制需要完善。 （二）房改以来我国城镇住房制度发展过程总体为美国模式，但近期有向德国模式演变的迹象 总体看，房改以来我国城镇住房制度发展走的是美国模式，即以住房市场化为核心，同时实施国家基本住房保障责任，政府不
10、直接干预房租和房价的形成，通过经济适用房、两限房等产权式保障、首套房购房利率优惠等政策鼓励低收入家庭实现住房自有。 近两年以来我国城镇住房制度有向德国模式演变的迹象，例如，2010 年以来实施的商品房“限价”政策，属于政府直接干预市场价格形成机制的行为；“十二五”期间公共租赁住房将逐步发展成为保障性住房的主体，政府鼓励机构、企业投资持有公共租赁住房，部分地区在加快推进保障性住房建设的过程中，探索采取“公共租赁住房采用成本定价略低于市场租金、面向所有群体、对低收入租户给予补贴”的模式，初步显示德国单一化住房租赁市场的特征。 近期我国城镇住房制度由美英模式向德国模式演变有其客观原因： 6第一，城镇
11、住房市场化进一步发展受制于生产要素市场化改革滞后的影响，难以继续推进。改革开放以来，我国生产要素市场化的发展明显滞后于产业的市场化发展，房地产业的发展也同样面临这样的局面。例如，土地供应方的政府绝对垄断和持续的低利率环境，导致与房地产业发展息息相关的土地和资金这两种要素价格的形成均没有实现市场化，地方政府土地储备中心遵循“以最少量的土地完成政府下达的资金任务” ，而不是根据住房市场的需求来决定土地出让数量；持续的低利率、匮乏的投资渠道，激励居民选择购房作为投资。土地和资金要素价格市场化改革的滞后，成为导致近年我国住房价格上涨过快、住房资源逐步向高收入者集中的体制性矛盾，这种体制性矛盾不解决，在
12、完全市场机制的作用下，住房领域分配不均衡的现象会继续加剧，所引发的社会问题会继续深化，城镇住房市场化的进一步发展必会受到制约。 第二，中央高度重视保障和改善民生工作。保障和改善民生是“十二五”时期转方式、调结构、扩内需的重要任务，也是推进改革和创新发展的重要着力点，并且国家提倡利用社会力量推进形成民生建设的多元化发展新格局。住房领域是国家实施保障和改善民生的重要领域，中央一再强调住房的民生意义，说明住房分配不仅仅要体现经济决定性，将更加注重其社会属性，这反映了在意识形态领域关于住房的认识与德国近似。 三、城乡统筹视野下我国城镇住房制度初步设计思路 中国特色的城镇住房制度将是既不同于美英模式也不
13、同于德国模式的混合模式，初步设计思路为： 7坚持市场化为主导的发展方向，政府实施基本保障和政策帮助为辅，逐步建立市场化与政府基本保障、政策帮助相结合的分层住房供应体系。鼓励住房自有，抑制住房投机。规范租赁市场发展，推动住房租赁规模化经营。在城镇范围内逐步建立城乡统一的住房市场。住房问题以地方解决为主，中央政府和地方政府共同承担住房保障的资金责任。完善相应住房税收体系，发展政策性住房金融。 （一）坚持市场化为主导的发展方向 我国城镇住房制度市场化发展，需要取决于我国生产要素市场化发展的进程。当前，部分地区已在试行农村集体建设用地流转，争取与国有土地同地同权，允许在农村集体建设用地上建设公租房，有
14、望打破土地一级市场由政府绝对垄断的局面。同时， “十二五”时期利率市场化改革也在加快推进。生产要素市场化进程的继续发展，决定了我国城镇住房制度发展长期要坚持市场化方向。短期来看，在各种深层次体制改革未完成之时，伴随城镇化发展和各种住房需求的快速释放，针对住房领域的突出矛盾，可实行阶段性的行政干预政策。 （二）逐步建立市场化与政府基本保障、政策帮助相结合的分层住房供应体系 根据住房支付能力的分析，我国城镇住房制度中，政府责任范围包括住房基本保障群体和政策帮助群体两个部分。其中，住房条件差家庭中的 20%低收入家庭租不起基本住房，政府实施基本保障；新增家庭中无房产的 20%中低收入家庭和小部分地区
15、 20%的中等收入家庭，属于租得起但买不起基本住房的群体，是政策帮助的对象（见图 1） 。 8（三）鼓励住房自有，抑制住房投机 普惠制的鼓励住房自有几乎是各国住房制度的共同特征，有助于减少政府在住房方面的支出和促进社会稳定。房改以来，我国一直实施鼓励自有的住房政策，包括购买普通住房的利率优惠、税收优惠等。未来1020 年，为更好地解决城镇化过程中“夹心层”居民的住房问题，建议坚持实施首套购房的优惠利率等政策，同时为减少寻租空间，将现有的集资建房、经济适用房和限价房等产权式帮助方式逐步改为共有产权模式，通过行政手段、税收政策等抑制住房投机，鼓励住房合理性消费、阻止住房分配不均衡形势的进一步发展。
16、 （四）规范住房租赁市场发展，推动住房租赁规模化经营 完善住房租赁市场的管理制度，提升租赁登记备案率。推动住房租赁规模化经营，鼓励和引导一批“专业的租赁管理机构”进入市场，这些机构可以新建持有租赁住房房源，也可以收购存量住房出租，或者将市场上散于各户的租赁住房集中管理出租。公共租赁住房也可以成本租金进入公开租赁市场。通过加大住房租赁市场中机构持有房源的比例，稳定租金和租约，为居民提供稳定的居住场所，也是解决“夹心层”群体住房问题的政府帮助政策。从长远看，住房基本保障方式逐步转为“人头补贴”为主，通过租赁市场解决困难家庭的住房问题。 （五）在城镇范围内逐步建立城乡统一的住房市场 小产权房和城中村
17、出租住房，解决了大量城镇居民的住房问题，必须正视它们在城镇住房领域中发挥的作用。伴随土地制度的改革进程，尽快将符合规划的小产权房合法化，鼓励“城中村”和城乡结合部的农9村出租住房集中管理，在城镇范围内建立统一的城乡住房管理体系，探讨小产权房、城中村出租房在住房保障和农民工市民化过程中的作用，更好地服务于城镇化的健康发展。 （六）住房问题以地方解决为主，中央政府和地方政府共同承担住房保障的资金责任 在中央政府和地方政府住房责任的分担上，2007 年国务院 24 号文及后续的多个文件明确指出：住房问题由省级政府负总责，城市政府具体落实，中央政府各相关部门制定相应的住房政策。从国际经验比较来看，住房
18、保障的资金责任应由中央政府和地方政府共同承担。 （七）完善相应住房税收体系 住房税收体系应体现住房基本制度的要求，一是要鼓励住房合理消费、防止住房资源进一步向高收入阶层过度集中，建议增加持有税，完善交易税，既可以提高住房存量的流动性，也能够打击住房投机行为。二是要有利于促进住房租赁规模化经营，降低住房租赁市场税负，对提供租赁住房的企业提供一定税收优惠。 （八）发展政策性住房金融 我国金融领域的市场化改革明显滞后于产业的市场化发展，住房金融的发展一是要拓宽房地产融资路径，二是要大力发展政策性住房金融。建议以住房公积金为基础建立全国政策性住房金融机构，为保障房建设、租赁住房规模化经营、中低收入家庭住房消费等提供金融支持。 （作者单位：国家发展改革委投资所）
